Citation
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BELGISCHE SENAAT
SÉNAT DE BELGIQUE
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ZITTING 1997-1998
SESSION DE 1997-1998
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6 DECEMBER 1997
6 DÉCEMBRE 1997
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Parlementaire commissie van onderzoek
betreffende de gebeurtenissen in
Rwanda
Commission
d’enquête
parlementaire
concernant les événements du Rwanda
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VERSLAG
NAMENS DE ONDERZOEKSCOMMISSIE
UITGEBRACHT DOOR
DE HEREN MAHOUX EN
VERHOFSTADT
RAPPORT
FAIT AU NOM
DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE
PAR MM. MAHOUX ET
VERHOFSTADT
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BIJLAGE 6
ANNEXE 6
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VASTSTELLING VAN DE VERANTWOORDELIJKHEDEN VAN DE VERSCHILLENDE
INTERNATIONALE ACTOREN TIJDENS DE
GEBEURTENISSEN IN RWANDA
ÉTABLISSEMENT DES RESPONSABILITÉS DES DIFFÉRENTS
ACTEURS INTERNATIONAUX DANS
LES ÉVÉNEMENTS DU RWANDA
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Aan de werkzaamheden van de commissie hebben deelgenomen :
Ont participé aux travaux de la commission :
1. Leden :
1. Membres :
— De heer Swaelen, voorzitter.
— De heren Mahoux en Verhofstadt, ondervoorzitters en rapporteurs.
— Mevrouw Bribosia-Picard, de heren Caluwé, Ceder, De Decker, Destexhe,
Goris, Hostekint, Hotyat, mevrouw Lizin, de heer Moens, de dames Thijs en
Willame-Boonen.
2. Leden met raadgevende stem :
— De heer Anciaux, mevrouw Dua en de heer Jonckheer.
Zie :
Gedr. St. van de Senaat :
1-611 - 1996/1997 :
Nr. 1 : Voorstel van de heer Swaelen.
Nr. 2 : Amendement.
Nr. 3 : Voorstel van het Bureau.
Nr. 4 : Tekst aangenomen door de Senaat.
1-611 - 1997/1998 :
Nr. 5 : Voorstel van het Bureau aangenomen in plenaire vergadering.
Nr. 6 : Voorstel van de voorzitter aangenomen in plenaire vergadering.
Nr. 7 : Verslag.
Nrs. 8 tot 12 : Bijlagen.
— M. Swaelen, président.
— MM. Mahoux et Verhofstadt, vice-présidents et rapporteurs.
— Mme Bribosia-Picard, MM. Caluwé, Ceder, De Decker, Destexhe, Goris,
Hostekint, Hotyat, Mme Lizin, M. Moens, Mmes Thijs et Willame-Boonen.
2. Membres avec voix consultative :
— M. Anciaux, Mme Dua et M. Jonckheer.
Voir :
Documents du Sénat :
1-611 - 1996/1997 :
No 1 : Proposition de M. Swaelen.
No 2 : Amendement.
No 3 : Proposition du Bureau.
No 4 : Texte adopté par le Sénat.
1-611 - 1997/1998:
No 5 : Proposition du Bureau adoptée en séance plénière.
No 6 : Proposition du président adoptée en séance plénière.
No 7 : Rapport.
Nos 8 à 12 : Annexes.
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(2)
STUDIE OVER DE VASTSTELLING VAN DE
VERANTWOORDELIJKHEDEN VAN DE VERSCHILLENDE INTERNATIONALE ACTOREN TIJDENS DE
GEBEURTENISSEN IN RWANDA
L’ÉTUDE DE ÉTABLISSEMENT DES RESPONSABILITÉS
DES DIFFÉRENTS ACTEURS INTERNATIONAUX DANS
LES ÉVÉNEMENTS DU RWANDA
A. STUDIE VAN PROFESSOR E. SUY EN DR. N. ANGELET
(12 NOVEMBER 1997)
A. ÉTUDE DU PROFESSEUR E. SUY ET DU DOCTEUR
N. ANGELET (12 NOVEMBRE 1997)
I. Inleiding
I. Introduction
1. Rekening houdend met het uitvoerig en uitstekend rapport
van professor David worden hierna slechts een aantal specifieke
punten belicht. Dit impliceert gen algehele instemming met de
delen van het rapport-David (hierna : ED), die hier onbesproken
blijven : zoals de auteur zelf onderstreept, veronderstellen definitieve conclusies een grondigere analyse.
1. Le professeur David ayant rendu un rapport détaillé et
excellent, l’on se contentera de ne mettre ci-après en lumière
qu’une série de points spécifiques. cela implique que l’on
approuve totalement les parties du rapport David (ci-après :
E.D.), que l’on n’abordera pas : comme l’auteur le souligne luimême, des conclusions définitives supposent une analyse plus
approfondie.
II. De dood van de Belgische para’s
en andere Belgische onderdanen
II. La mort des paras belges
et d’autres ressortissants belges
2. De aansprakelijkheid voor de dood van de tien Belgische
para’s en andere Belgische onderdanen wordt in het rapportDavid niet besproken (1). De gebrekkige kennis van de feiten ten
spijt, kan op het volgende worden gewezen.
2. La responsabilité de la mort des dix paras belges et d’autres
ressortissants belges n’est pas abordée dans le rapport David (1).
Bien que l’on ait qu’une connaissance lacunaire des faits, l’on peut
attirer l’attention sur ce qui suit :
a) Bekwaamheid van België om schadevergoeding te vorderen
a) Possibilité pour la Belgique de demander des dommagesintérêts
3. De rechtsfiguur van de diplomatieke bescherming laat een
Staat toe om herstel te vorderen voor de schade die hij in hoofde
van zijn onderdanen, heeft geleden. Deze regel geldt evenwel niet
wanneer de betrokken onderdaan eveneens de nationaliteit heeft
van de Staat tegen wie gevorderd wordt.
3. Juridiquement, la protection diplomatique permet à un État
de demander réparation des dommages qu’il a subi en la personne
de ses ressortissants. Cependant, cette règle n’est pas applicable
lorsque le ressortissant en question a également la nationalité de
l’État auquel l’on réclame des dommages-intérêts.
4. Hoewel UNAMIR een vredesmacht van de UNO is en onder
internationaal bevel opereert, kan België zijn diplomatieke
bescherming eveneens uitoefenen met betrekking tot de tien
gedode Belgische para’s. Uit de rechtspraak van het Internationaal Gerechtshof blijkt, dat de mogelijkheid voor de UNO om een
functionele bescherming uit te oefenen ten bate van haar ambtenaren, geen afbreuk doet aan het diplomatiek beschermingsrecht
van de Staat waarvan de ambtenaar een onderdaan is (2).
4. Bien que la MINUAR soit une force de paix de l’O.N.U. et
qu’elle opère sous commandement international, la Belgique peut
faire valoir sa protection diplomatique à l’égard des dix paras
belges assassinés. Selon la jurisprudence de la Cour internationale
de justice, la possibilité pour l’O.N.U. d’offrir une protection
fonctionnelle à ses fonctionnaires, ne porte pas atteinte au droit de
proteciton diplomatique de l’État dont le fonctionnaire est un
ressortissant (2).
b) Aanspraken van België ten opzichte van Rwanda
b) Réclamations de la Belgique vis-à-vis du Rwanda
5. In de mate dat de dood van de tien Belgische para’s verrorzaakt werd door het optreden van de FAR of de interahamwe, kan
België aanspraken laten gelden tegenover Rwanda.
5. Dans la mesure où la mort des dix paras belges a été provoquée par les agissements des F.A.R. ou des Interahamwes, la
Belgique peut faire valoir ses droits vis-à-vis du Rwanda.
De gedragingen van soldaten van het FAR, dit is het toenmalig
regeringsleger, zijn toerekenbaar aan de Rwandese Staat : dit
geldt ongeacht de hiërarchische positie van de schuldigen, en ongeacht of zij hierbij hun instructies hebben miskend of hun
bevoegdheid hebben overschreden; het volstaat dat zij « in hoedanigheid » hebben gehandeld (3). Dat ambtenaren « in hoedanig-
Les comportements des soldats des F.A.R., qui étaient, à
l’époque, l’armée gouvernementale, sont imputables à l’État
rwandais, et ce, quelle que soit la position hiérarchique des coupables, qu’ils aient obéi ou non à leurs instructions, qu’ils aient
excédé ou non leurs compétences; il suffit qu’ils aient agi en tant
que tels » (3). Le fait qu’ils ont employé les moyens dont ils dispo-
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(1) E.D., p. 1, § 1.
(1) E.D., p. 1, § 1er.
(2) Réparation des dommages subis au service des Nations unies, avis consultatif, CIJ Recueil 1949, p. 174 en volgende.
(2) Réparation des dommages subis au services des Nations unies, avis consultatif, C.I.J., Recueil 1949, pp. 174 et suivantes.
(3) International Law Commission, Draft Articles on State Responsibility, in :
Suy, E., Corpus Iuris Gentium, tweede uitgave, ACCO, 1996, p. 659 en volgende :
zie met name artikel 5, 6 en 10.
(3) International Law Commission, Draft Articles on State Responsibility, in :
Suy, E., Corpus Iuris Gentium, 2e édition, A.C.C.O., 1996, pp. 659 et suivantes :
voir notamment les articles 5, 6 et 10.
(3)
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heid » hebben gehandeld, kan met name hieruit blijken dat zij
gebruik hebben gemaakt van de middelen die hen, ter uitvoering
van hun overheidsopdracht, ter beschikking worden gesteld (1).
Het gebruik van legerwapens en ander legermateriaal, en de opsluiting in een kazerne, kunnen terzake in aanmerking worden
genomen.
sent pour excécuter leurs missions publiques, notamment, montre
que des fonctionnaires ont agi en tant que tels (1). L’on peut
prendre en considération, en l’occurrence, l’emploi d’armes et
d’autre matériel militaire appartenant à l’armée, ainsi que
l’enfermement dans une caserne.
Hetzelfde geldt hoogstwaarschijnlijk voor het eventuele optreden van de Interahamwe : ook indien deze militie geen deel uitmaakt van de officiële staatsstructuur, kan zij de internationale
aansprakelijkheid van Rwanda in het gedrang brengen, voor
zover zij in feite optreedt ten behoeve van de Staat (2).
Il en va très problement de même pour l’action éventuelle des
Interahamwes : même si la milice en question ne faisait pas partie
de la structure officielle de l’État, elle peut mettre ene cause la
responsabilité internationale du Rwanda, dans la mesure où elle
agissait au profit de ce celui-ci (2).
Hoewel de macht in Rwanda ondertussen door het FPR werd
overgenomen, is Rwanda aansprakelijk voor de handelingen die
destijds door het FAR of de interahamwe werden gesteld : de regeringswissel doet geen afbreuk aan de continuı̈teit van de Staat.
Même si, entre-temps, le F.P.R. pris le pouvoir, le Rwanda est
responsable des actes qui ont été posés à l’époque par les F.A.R.
ou les Interahmawes : le changement de gouvernement ne porte
pas préjudice à la continuité de l’État.
c) Aanspraken van België ten opzichte van de UNO
c) Réclamations de la Belgique vis-à-vis de l’O.N.U.
6. België zou zijn aanspraken ook tegenover de UNO kunnen
laten gelden, voor zover de dood van de tien para’s (mede) te
wijten is aan de nalatigheid van het UNO-bevel van UNAMIR
(generaal Dallaire en, in fine, de Secretaris-generaal).
6. La Belgique pourrait faire valoir ses réclamations à l’égard
de l’O.N.U., dans la mesure où la mort des dix paras est notamment due à la négligence du commandement O.N.U. de la
MINUAR (le général Dallaire et, in fine, le secrétaire général).
Deze mogelijkheid zou o.i ook bestaan, indien de nalatigheid
van het UNO-bevel uitsluitend aan een Belgische officier zou
moeten worden toegerekend. Deze handelde immers in zijn hoedanigheid van UNO-bevelhebber (3).
Cette possibilité existerait même si la négligence du commandement de l’O.N.U. était exclusivement imputable à un officier
belge. Ce dernier aurait en effet agi en sa qualité de commandant
de l’O.N.U. (3).
d) Het causaliteitsprobleem
d) Le problème de la causalité
7. De twee vorige paragrafen maken duidelijk dat de aansprakelijkheid voor de dood van de tien para’s een causaliteitsprobleem stelt. Is de dood van de Belgische para’s in rechte uitsluitend
te wijten aan het optreden van de FAR/interahamwe (de
« adequate oorzaak »), of is ze mede te wijten aan de nalatigheid
van de bevelhebbers van UNAMIR ? Hoewel de causaliteitsleer in
het volkenrecht weinig ontwikkeld is, is wellicht van een gedeelde
aansprakelijkheid sprake. Beide actoren zouden voor een gedeelte
van de schade kunnen worden aangesproken, rekening houdend
met hun aandeel in het gebeuren (4).
7. Les deux paragraphes précédents montrent clairement que
la question de la responsabilité de la mort des dix paras pose un
problème de causalité. La mort des dix paras belges est-elle due
exclusivement, en droit, à l’action des F.A.R./Interahamwes ou
doit-on également l’imputer à la négligence des commandants de
la MINUAR ? Bien que la jurisprudence du droit des gens relative
au problème de la causalité soit peu développée, l’on pourra
probablement parler d’une responsabilité partagée. L’on pourrait
imputer une part des préjudices à l’un et à l’autre des acteurs,
compte tenu de leur participation à l’événement (4).
III. De internationale verplichting om een genocide
te verhinderen en te bestrijden : algemene bemerkingen
III. Le devoir international de prévenir et de combattre
le génocide : observations générales
8. Professor David stelt het bestaan vast van een verregaande
internationale verplichting om genocide te voorkomen en te
bestrijden (5). De weerhouden interpretatie is verdedigbaar,
maar niet de enige mogelijke. Hierna volgen slechts een aantal
indicaties.
8. Le professeur David constate l’existence d’un devoir international étendu de prévenir et de combattre le génocide (5).
L’interprétation qu’il retient se défend, mais elle n’est pas la seule
possible. Il n’y a, ci-dessous, qu’une série d’indications.
9. De genocideconventie van 1948 stelt weliswaar in haar
preambule (derde paragraaf) dat de Staten moeten
« samenwerken » (« coopérer ») om genocide te verhinderen en te
bestrijden. De plaats van deze zin in de Conventie suggereert even-
9. La Convention de 1948 concernant le génocide dispose,
certes, dans son préambule (troisième paragraphe), que les États
doivent « coopérer » pour prévenir et combattre le génocide. La
place de cette phrase dans la Convention suggère toutefois que
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(1) Zie bijvoorbeeld de zaak-Mallén, RSA, vol. 4, p. 175.
(1) Voir par exemple l’affaire Mallén, R.S.A., vol. 4, p. 175.
(2) International Law Commission, Draft Articles on State Responsibility, loc.
cit., art. 8.
(2) International Law Commission, Draft Articles on State Responsibility, loc.
cit., article 8.
(3) Vervolgens ook, mutatis mutandis, Réparation des dommages subis au
service des Nations unies, avis consultatif, CIJ Recueil 1949, p. 186, laatste paragraaf.
(3) Comparez également, mutatis mutandis, Réparation des dommages subis au
services des Nations unies, avis consultatif, C.I.J., Recueil 1949, p. 186, dernier
paragraphe.
(4) Zie Arangio-Ruiz, G., Deuxième rapport sur la responsabilité des États,
A/CN.4/425 van 9 juni 1989, blz. 27 e.v., m.n. blz. 34 e.v., § 44 e.v.
(4) Voir Arangio-Ruiz, G., Deuxième rapport sur la responsabilité des États,
A/CN. 4/425 du 9 juin 1989, pp. 27 et suiv., en particulier p. 34 et suiv., § 44 et suiv.
(5) E.D., blz. 12 e.v.
(5) E.D., p. 12 et suiv.
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(4)
wel dat de samenwerkingsplicht een procedurele, veeleer dan een
materiële draagwijdte heeft. Ze bepaalt niet zozeer wat de Staten
moeten doen, maar hoe ze het moeten doen : door samenwerking
(samen).
l’obligation de coopération a une portée plus procédurale que
matérielle. Elle dit, non pas tellement ce que les États doivent
faire, mais comment ils doivent le faire : par la coopération
(ensemble).
De zeer algemene regel van artikel 1 van de Conventie (« The
Contracting Parties confirm that genocide (...) is a crime under
international law which they undertake to prevent and to
punish. ») moet geı̈nterpreteerd worden in de context van de Conventie en van het algemeen volkenrecht (1). Op de algemeenvolkenrechtelijke context wordt verder teruggekomen (2). De Conventie zelf heeft voornamelijk een strafrechtelijke draagwijdte.
Artikel VIII, dat hierop een uitzondering vormt, bepaalt :
« Any Contracting Party may call upon the competent organs of
the United Nations to take such action under the Charter of the
United Nations as they consider appropriate for the prevention
and suppression of acts of genocide (...). » (cursivering toegevoegd).
Il faut interpréter la règle très générale de l’article 1er de la
Convention (« Les parties contractantes confirment que le génocide (...) est un crime du droit des gens, qu’elles s’engagent à prévenir et à punir. ») dans le contexte de la Convention et du droit
général des gens (1). L’on reviendra plus tard sur le contexte du
droit général des gens (2). La Convention elle-même a surtout
une portée pénale. L’article VIII, qui constitue une exception à ce
principe, dispose comme suit :
« Toute partie contractante peut saisir les organes compétents
des Nations unies afin que ceux-ci prennent, conformément à la
Charte des Nations unies, les mesures qu’ils jugent appropriées
pour la prévention et la répression des actes de génocide (...) »
(italique ajouté).
Deze bepaling verwijst uitsluitend naar een optreden in UNOverband, en is weinig stringent geformuleerd. Of de Veiligheidsraad (waar de vijf permanente leden over een veto-recht beschikken) enige juridische verplichting heeft om ten aanzien van
bepaalde situaties op te treden, kan worden betwijfeld (3).
Cette disposition renvoie simplement à une intervention organisée dans le cadre de l’O.N.U. et elle est peu contraignante. L’on
peut douter que le Conseil de sécurité (au sein duquel cinq
membres permanents disposent d’un droit de véto) ait une quelconque obligation juridique d’intervenir lorsque des événements
déterminés se produisent (3).
De praktijk van de verdragspartijen (4) wijst evenmin op een
verregaande verplichting : ten aanzien van diverse gebeurtenissen
die prima facie als (poging tot) genocide kunnen worden bestempeld (Cambodja; Tibet ?) bleef de internationale gemeenschap
grotendeels passief. Dezelfde vaststelling geldt indien men, met
professor David, in ruimere zin naar de handhaving van de fundamentele mensenrechten verwijst.
L’attitude des parties contractantes (4) n’indique pas davantage qu’il y a une obligation fort contraignante : l’on a constaté, à
l’occasion de divers événements qui, de prime abord, pouvaient
être qualifiés de (tentative de) génocide (Cambodge; Tibet ?), que
la communauté restait largement passive. L’on peut faire la même
constatation en faisant référence à l’instar du professeur David,
au cadre plus large du respect des droits fondamentaux de
l’homme.
10. Zoals gezegd belet dit alles niet dat de interpretatie van
professor David verdedigbaar is, en zou bijdragen tot een effectieve bestrijding van de volkenmoord. Ze beantwoordt aan de
objectieve noden van de internationale gemeenschap. De Senaatscommissie moet er zich evenwel van bewust zijn dat deze interpretatie niet door alle Staten wordt aanvaard, en in de praktijk geen
toepassing vindt. Dit leidt tot de volgende bemerkingen.
10. Comme on l’a dit, cela n’empêche pas que l’interprétation
du professeur David soit défendable et qu’elle pourrait contribuer
à une lutte efficace contre le génocide. Elle répond aux besoins
objectifs de la communauté internationale. Cependant, la
commission du Sénat doit être consciente du fait que cette interprétation n’est pas acceptée par tous les États et qu’elle est inapplicable dans la pratique, ce qui nous amène à formuler les remarques suivantes.
Hoewel België’s aansprakelijkheid zoals zij door Eric David
wordt beschreven, voor een groot deel door alle andere Staten
wordt gedeeld, is het zeer onwaarschijnlijk dat andere Staten hun
aansprakelijkheid zullen erkennen. België zou dan als zondebok
kunnen fungeren; de Belgische bekentenis zou de andere Staten
toelaten om hun handen in onschuld te wassen. Gezien de specifieke rol van België in het Rwandese dossier, is dit risico zeer reëel.
Het is geenszins evident dat de Belgische schuldbekentenis in die
context zou bijdragen tot een betere bestrijding van de volkenmoord in de toekomst, of enige andere educatieve waarde zou
hebben.
Si la conception de la responsabilité de la Belgique, telle qu’elle
est décrite par Eric David, est largement partagée par tous les
autres États, il est fort improbable que ceux-ci reconnaissent leur
propre responsabilité. La Belgique risquerait, dès lors, de servir de
bouc émissaire : l’aveu belge pourrait permettre aux autres États
de se soustraire, eux, à toute responsabilité. Vu le rôle spécifique
de la Belgique dans le dossier rwandais, ce risque est très réel. Il
n’est pas du tout certain que l’aveu belge puisse contribuer, dans
ce contexte, à améliorer, à l’avenir, la lutte contre le génocide, ou
qu’elle puisse avoir une quelconque valeur éducative.
Op basis van de erkenning van de Belgische aansprakelijkheid
zou Rwanda het herstel van de geleden schade kunnen eisen. De
Rwandese regering zou geheel vrij over een eventuele schadevergoeding mogen beschikking : België zou bijvoorbeeld niet kunnen
beletten dat er legermaterieel mee zou worden aangekocht.
La responsabilité belge ayant été reconnue, le Rwanda pourrait
demander réparation des dommages subis. Le gouvernement
rwandais pourrait disposer tout à fait librement d’une éventuelle
indemnité : la Belgique ne pourrait par exemple pas l’empêcher de
l’affecter à l’achat de matériel militaire.
Derhalve lijkt het verkieselijk een andere weg te bewandelen.
Indien de internationale aansprakelijkheid voor de genocide aan
Il semble, dès lors, préférable de choisir une autre voie. Si l’on
doit aborder la question de la responsabilité internationale du
——————
——————
(1) Zie artikel 31 van de Conventie van Wenen over het verdragenrecht, in : Suy,
E., op. cit., blz. 106.
(1) Voir article 31 de la Convention de Vienne sur les droits des traités, dans :
Suy, E., op. cit., p. 106.
(2) Zie § 12.
(2) Voir § 12.
(3) Zie b.v. Sur, S., « Sécurité collective et rétablissement de la paix : la résolution 687 (3 avril 1991) dans l’affaire du Golfe », in : Dupuy, R.J. ed., Le développement du rôle du Conseil de sécurité, 1992, blz. 18 e.v.
(3) Voir p.ex. Sur, S., « Sécurité collective et rétablissement de la paix : la résolution 687 (3 avril 1991) dans l’affaire du Golfe », dans : Dupuy, R.J., éd., Le développement du rôle du Conseil de sécurité, 1992, p. 18 et suiv.
(4) Deze kan bij de interpretatie van de genocideconventie in rekening worden
genomen : zie artikel 31, § 3, b), van de Weense Conventie over het verdragenrecht,
loc. cit.
(4) On peut la prendre en compte pour interpréter la Convention sur le génocide : voir article 31, § 3, b), de la Convention de Vienne sur le droit des traités, loc.
cit.
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de orde moet komen, geschiedt dit best in het kader van de UNO,
en met betrekking tot de internationale gemeenschap in haar
geheel; niets belet de Belgische Staat om terzake het initiatief
nemen. Indien de Belgische Staat meent dat hij een bijzondere
(tenminste morele) verantwoordelijkheid draagt, kan dit een aanzet zijn tot verhoogde ontwikkelingshulp, of hulp bij de bestrijding van de gevolgen van de genocide.
génocide, le mieux est de le faire dans le cadre de l’O.N.U. en
considérant la communauté internationale dans son ensemble;
rien n’empêche l’État belge de prendre l’initiative en la matière.
S’il estime porter une responsabilité particulière (du moins
morale), il peut amorcer un renforcement de sa coopération au
développement ou fournir une aide dans le cadre de la lutte contre
les conséquences du génocide.
11. In het licht van deze bedenkingen, wordt hierna niet ingegaan op de aansprakelijkheid van België in het kader van de
UNAMIR-operatie. De specificiteit van de Belgische positie ten
spijt, gaat het hier om een (eventuele) gedeelde aansprakelijkheid,
die de gehele internationale gemeenschap treft. Tegen de stelling
dat België zich niet uit UNAMIR mocht terugtrekken vooraleer
een plaatsvervanger werd gevonden (1), kan bijvoorbeeld
worden ingebracht dat geen enkele Staat zich heeft aangemeld om
de Belgische strijdkrachten, wier positie onhoudbaar was geworden, te vervangen.
11. Compte tenu de ces remarques, l’on évitera d’aborder, ciaprès, la question de la responsabilité de la Belgique dans le cadre
de la MINUAR. Malgré la spécificité de la position belge, il s’agit
en l’occurrence d’une responsabilité limitée (éventuelle) de la
communauté internationale dans son ensemble. Pour réfuter la
thèse selon laquelle la Belgique ne pouvait pas se retirer de la
MINUAR avant d’avoir trouvé un remplaçant (1), l’on peut, par
exemple, avancer qu’aucun État n’a proposé de remplacer les
forces belges, dont la position était devenue intenable.
Ook de aansprakelijkheid van België in het kader van Operatie
« Silver Back », zoals zij in het rapport van professor David wordt
beschreven, wordt hierna slechts in subsidiaire orde behandeld.
La question de la responsabilité de la Belgique dans le cadre de
l’opération « Silver Back » telle que l’a décrite le professeur David
dans son rapport, n’est abordée ci-après qu’en ordre subsidiaire.
IV. De Belgische aansprakelijkheid in het kader
van operatie « Silver Back »
IV. La responsabilité belge dans le cadre
de l’opération « Silver Back »
12. Professor David stelt dat de Belgische strijdkrachten die
naar Rwanda werden gezonden om de Belgische burgers te evacueren, tenminste onder bepaalde omstandigheden hadden
moeten optreden om de genocide te voorkomen of te onderdrukken (2). Bij een eerste onderzoek moet terzake bij deze stelling
voorbehoud worden gemaakt.
12. Le professeur David affirme que les forces belges que l’on a
envoyées au Rwanda pour évacuer les citoyens belges auraient dû
intervenir, du moins dans certaines circonstances, pour éviter le
génocide ou le réprimer (2). À l’issue d’un premier examen, il
apparaı̂t qu’il y a lieu d’émettre des réserves à ce propos.
Volgens de meerderheidsopinie zijn Staten niet gerechtigd om
op eigen initiatief militair op te treden ter onderdrukking van een
genocide in een andere Staat. Een voorafgaandelijke toelating van
de Veiligheidsraad is vereist (3). Dit wordt bevestigd door resolutie 929 (1994), die de Franse militaire interventie (« Opération
turquoise ») slechts onder zeer stringente voorwaarden (met name
een in de tijd beperkt mandaat) heeft toegelaten. Derhalve was het
Belgische leger niet gerechtigd om naar aanleiding van Operatie
« Silver Back » op te treden om handelingen van genocide te verhinderen of te onderdrukken. In tegenstelling tot wat David
stelt (4), veronderstelde dit het uitdrukkelijk akkoord van de
Rwandese partijen, of van de Veiligheidsraad.
Selon l’opinion majoritaire, les États n’ont pas le droit
d’intervenir militairement, de leur propre initiative, pour réprimer un génocide dans un autre État. Il leur faut l’autorisation
préalable du Conseil de sécurité (3). La résolution 929 (1994), en
témoigne, qui n’a autorisé l’intervention militaire française
(« L’Opération turquoise ») que dans des conditions très strictes
(notamment, un mandat limité dans le temps). Par conséquent,
l’armée belge n’était pas habilitée à intervenir à l’occasion de
l’opération « Silver Back », pour empêcher ou pour réprimer des
actes de génocide. Contrairement à ce que David affirme (4), une
telle intervention eût supposé l’accord formel des parties rwandaises ou du Conseil de sécurité.
12 november 1997.
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Le 12 novembre 1997.
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(1) E.D., blz. 25, § 43.
(1) E.D. p. 25, § 43.
(2) E.D., blz. 23 e.v., § 42 e.v.
(2) E.D., p. 23 et suiv., § 42 et suiv.
(3) Zie b.v. Paye, O., Sauve qui peut ? Le droit international face aux crises
humanitaires, Bruylant, 1996, blz. 123 e.v., m.v.v.
(4) E.D., blz. 24.
(3) Voir p.ex. Paye, O., Sauve qui peut ? Le droit international face aux crises
humanitaires, Bruylant, 1996, p. 123 et suiv.
(4) E.D., p. 24.
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(6)
B. LES RESPONSABILITÉS ÉVENTUELLES DE L’O.N.U. AU REGARD DU DROIT
INTERNATIONAL, PROFESSEUR E. DAVID, 26 SEPTEMBRE 1997
SOMMAIRE
Page
Introduction .
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I. Chronologie des faits pertinents .
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A. Le droit international humanitaire . . . . .
B. Les règles protectrices des droits de la personne
C. Le droit pénal international . . . . . . .
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II. Qualification juridique des faits pertinents
III. Responsabilités éventuelles de l’O.N.U. et de la Belgique au regard du droit international
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1. Les sources de l’obligation d’empêcher le génocide . . . . . . . . . . .
a) La convention sur le génocide . . . . . . . . . . . . . . . . .
b) Les instruments de droit international humanitaire . . . . . . . . . .
c) Les instruments protecteurs des droits de l’homme . . . . . . . . . .
d) Le droit des N.U. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
i) Le mandat conféré à la MINUAR par la résolution 872 du Conseil de sécurité
ii) Les règles d’engagement de la MINUAR . . . . . . . . . . . .
iii) Certains rapports du Secrétaire général . . . . . . . . . . . . .
iv) Le mandat conféré à la MINUAR par la résolution 918 du Conseil de sécurité
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2. La portée de l’obligation d’empêcher le génocide dans les circonstances de l’espèce .
a) La responsabilité de l’O.N.U. à l’égard du génocide rwandais . . . . . . .
i) L’abstention de l’O.N.U. à agir pour prévenir ou faire cesser le génocide . .
ii) L’abstention de l’O.N.U. à protéger des personnes qui se trouvaient sous sa
garde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
b) La responsabilité de la Belgique à l’égard du génocide rwandais . . . . . .
i) L’abstention de la Belgique à agir pour prévenir ou faire cesser le génocide .
ii) L’évacuation des seuls expatriés . . . . . . . . . . . . . . .
iii) Le retrait du contingent belge de la MINUAR . . . . . . . . . . .
iv) La demande de la Belgique de suspendre l’action de la MINUAR . . . .
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INTRODUCTION
1. Par lettre du 16 septembre 1997, M. Frank Swaelen, président de la Commission d’enquête parlementaire concernant les événements du Rwanda, a demandé au soussigné de rédiger un mémorandum sur
« la question de l’établissement des responsabilités des différents acteurs lors des événements qui ont eu
lieu au Rwanda ».
Ce mémorandum devant parvenir au Sénat pour la réunion de la Commission prévue le 26 septembre
prochain, l’avis qui suit ne constitue évidemment pas un traitement exhaustif et approfondi de toutes les
questions juridiques soulevées par le comportement de la Belgique et des N.U. à l’égard du génocide
rwandais. Il s’agira simplement ici de rappeler un certain nombre de faits significatifs (I), de les qualifier
en droit (II) et de voir s’ils permettent, à première vue, de mettre en cause des responsabilités de la Belgique
et/ou des N.U. (III).
Pour des questions de temps et de connaissance des faits, le problème des responsabilités particulières
dans la mort des 10 paracommandos belges de la MINUAR et de plusieurs coopérants belges au Rwanda
ne sera pas abordé.
I. CHRONOLOGIE DES FAITS PERTINENTS
2. Cette chronologie ne reprend que les faits nécessaires à une première évaluation des responsabilités
éventuelles de la Belgique et/ou des N.U. à l’égard du génocide rwandais :
1er octobre 1990 : entrée au Rwanda des forces du Front patriotique rwandais (F.P.R.) en provenance
de l’Ouganda; malgré la conclusion de plusieurs cessez-le feu entre le F.P.R. et le gouvernement du président Habyarimana, les hostilités se poursuivent de manière sporadique mais à peu près constante jusqu’à
la conclusion des Accords d’Arusha du 4 août 1993 (1);
8 mars 1993 : sortie du Rapport de la commission internationale d’enquête sur les violations des droits
de l’homme au Rwanda depuis le 1er octobre 1990 (7-21 janvier 1993) (Fédération internationale des
droits de l’homme, Africa Watch, Union interafricaine des droits de l’homme et des peuples, Centre
international des droits de la personne et du développement démocratique) (doc. ronéo non publié, cité
par les N.U. (2) qui conclut à l’existence de nombreuses et très graves violations des droits de l’homme au
Rwanda;
12 mars 1993 : le Conseil de sécurité demande aux deux parties de respecter un cessez-le-feu (3);
22 juin 1993 : le Conseil de sécurité établit la MONUOR (Mission d’observation des N.U. en Ouganda
et au Rwanda) aux fins de surveiller la frontière entre l’Ouganda et le Rwanda et de vérifier qu’aucune
assistance militaire ne parvient au Rwanda par cette voie (4);
4 août 1993 : conclusion des Accords d’Arusha précités;
11 août 1993 : le rapporteur spécial des N.U. sur les exécutions extra-judiciaires, sommaires et arbitraires remet un rapport sur sa mission d’enquête au Rwanda (8-17 avril 1993); il conclut notamment que les
violations du droit à la vie décrites dans le rapport pourraient tomber sous le coup de l’article III de la
Convention du 9 décembre 1948 sur la prévention et la répression du crime de génocide (5);
5 octobre 1993 : le Conseil de sécurité crée la Mission des N.U. pour l’assistance au Rwanda
(MINUAR); son mandat consiste notamment à :
« a) Contribuer à assurer la sécurité de la ville de Kigali [...];
c) Superviser les conditions de la sécurité générale dans le pays pendant la période terminale du
gouvernement de transition, jusqu’aux élections;
[...]
f) Contrôler le processus de rapatriement des réfugiés rwandais et de réinstallation des personnes
déplacées, en vue de s’assurer que ces opérations sont exécutées dans l’ordre et la sécurité;
[...] » (6)
——————
(1) Texte dans The United Nations and Rwanda, 1993-1996, New York, 1996, U.N. Blue Books Series, X (ci-après « Blue Book »),
pp. 169-201.
(2) Ibid., p. 115.
(3) S/Rés. 812, § 1er.
(4) S/Rés. 846, § 3.
(5) Doc. O.N.U. E/CN.4/1994/7/Add.1, § 80, dans Blue Book, p. 213.
(6) S/Rés. 872, § 3.
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(8)
19 novembre 1993 : la Belgique décide officiellement d’envoyer un contingent militaire au Rwanda
dans le cadre de la MINUAR (1);
26 novembre 1993 : premières informations envoyées au ministère des Affaires étrangères par
l’ambassade de Belgique à Kigali sur la préparation d’un génocide; ces informations se poursuivent
jusqu’au 30 mars 1994 (2);
11 janvier 1994 : la MINUAR informe le Q.-G. des N.U. à New York que les milices Interahamwe
préparent un plan destiné à massacrer un grand nombre de Tutsi à Kigali; le Département des opérations
de maintien de la paix des N.U. donne pour instruction à la MINUAR d’en informer les trois ambassades
occidentales à Kigali et de demander au président Habyarimana de faire cesser les activités des Interahamwe (3);
21-23 février 1994 : des violences à Kigali entraı̂nent la mort de quelque 70 civils dont celle du ministre
des Travaux publics et de l’Énergie, du président d’un parti politique et d’un membre du F.P.R.; un
observateur de la MINUAR est blessé dans une embuscade (4);
22 mars 1994 : la MINUAR compte 2 539 militaires en provenance de 24 États dont 942 Bangladeshi et
440 Belges (5);
5 avril 1994 : le Conseil de sécurité, « [p]réoccupé par la détérioration de la sécurité dans le pays, en
particulier à Kigali », prolonge le mandat de la MINUAR jusqu’au 29 juillet 1994 (6);
6 avril 1994 : destruction en vol de l’avion ramenant le président Habyarimana (ainsi que le président
Ntaryamira du Burundi) et début des massacres massifs de Tutsi et de Hutu modérés à Kigali dans la
demi-heure qui suit l’incident (7);
7 avril 1994 : meurtre de la Première ministre du Rwanda, Mme Agathe Uwilingiyimana, et des
10 paracommandos belges de la MINUAR dirigés par le lieutenant Thierry Lotin (8); le Conseil de sécurité condamne formellement les violences et exprime son souci pour la sécurité de la population civile et
du personnel des N.U. (9); les 600 hommes du F.P.R. cantonnés à Kigali reprennent les combats contre
les forces armées rwandaises (F.A.R.); le F.P.R. envoie des renforts du nord du pays; en outre,
« De véritables chasses à l’homme sont organisées dans toute la ville et, selon la Croix-Rouge, les
combats de jeudi et vendredi [7-8 avril] ont fait des milliers de morts. [...] De leur côté, les Casques bleus
déployés dans le pays et en particulier à Kigali ne semblaient pas en mesure de faire face à ces affrontements qui se traduisent, selon le haut commissariat aux réfugiés de l’O.N.U., par de véritables pogroms et
par une purification ethnique de la ville »(10).
8 avril 1994 : la MINUAR essaye de faire face à la situation et
« attempts to secure a cease-fire, protect civilians and U.N. staff, and provide humanitarian assistance
within the limits of its peace-keeping mandate » (11).
il est également observé que
« [w]ithin days, thousands of civilians sought refuge in and around United Nations positions.
UNAMIR attempted to offer protection and provide food, supplies and medical care to these groups » (12).
au même moment, le secrétaire général fait part au président du Conseil de sécurité de sa préoccupation
pour la sécurité de la population civile, des expatriés et du personnel des N.U. présents au Rwanda; il
observe qu’en cas d’évacuation du personnel civil des N.U. et d’autres étrangers, « UNAMIR would be
hindered in providing assistance under its present mandate and rules of engagement » (13); si la MINUAR
devait assurer cette évacuation, deux ou trois bataillons supplémentaires seraient nécessaires (14);
——————
(1) Rapport du Groupe ad hoc du Sénat à la Commission des Affaires étrangères, 7 janvier 1997, p. 19.
(2) Ibid., pp. 74-79.
(3) Blue Book, p. 118.
(4) Doc O.N.U. S/1994/360, 30 mars 1994, § 25, ibid., p. 246; communiqués de presse du C.R.D.D.R. 94/39-40.
(5) Blue Book, p. 247.
(6) S/Rés. 909, § 2.
(7) Blue Book, pp. 37-38.
(8) Rapport du Groupe ad hoc, op. cit., pp. 95-105.
(9) Déclaration du président du Conseil de sécurité, doc. S/P.R.S.T./1994/16, 7 avril 1994, Blue Book, p. 254.
(10) L’Écho, 9 avril 1994.
(11) Blue Book p. 119.
(12) Ibid. p. 38.
(13) Ibid. p. 255.
(14) Ibid. p. 256.
(9)
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9 avril 1994 : l’assistant du secrétaire général pour les opérations de maintien de la paix informe le
Conseil de sécurité de la situation de combats et de désordre qui règne à Kigali (1); des troupes françaises
arrivent à Kigali (2);
10 avril 1994 : arrivée des premiers éléments belges chargés d’assurer l’évacuation des ressortissants
étrangers (3) (opération « Silver back »);
11 avril 1994 : l’assistant du secrétaire général avertit à nouveau le Conseil de sécurité de la déterioration de la situation au Rwanda (4);
12 avril 1994 : le groupe africain des N.U. adopte une déclaration où, entre autres choses, il :
« Urges the Security Council to take urgent actions to help protect the lives and property of civilians in
Rwanda, and to consider expanding the size and mandate of UNAMIR in Rwanda.
[...] (5);
le ministre belge des Affaires étrangères, W. Claes, annonce au secrétaire général que le gouvernement
belge a décidé de retirer son contingent de la MINUAR (6);
13 avril 1994 : le représentant de la Belgique aux N.U. explique que la décision de la Belgique de retirer
son contingent résulte du chaos généralisé régnant au Rwanda; il précise que :
« under these conditions the continuation of the UNAMIR operation has become pointless within the
terms of its present mandate. In any event, the continued presence of the Belgian contingent would expose
it to unacceptable risks and would constitute an obstacle to UNAMIR action as a whole. Indeed, Belgium
notes that an extremist political faction is waging an anti-Belgian campaign and inciting people to murder
Belgian soldiers. Having already suffered the loss of ten soldiers, the Belgian contingent cannot take such
threats lightly » (7).
Au même moment, un journaliste écrit que si le F.P.R. n’arrive pas à être « l’aiguillon de la paix à
laquelle aspire la majorité de la population »,
« la communauté internationale (dont la première préoccupation légitime, a été de sortir ses ressortissants de ce piège) aurait alors le devoir de s’interposer et d’empêcher par tous les moyens que la boucherie
actuelle se prolonge et s’amplifie. C’est un devoir impérieux, urgent et qui n’autorise aucun argutie juridique ou pratique. Sans une telle intervention, les Nations Unies se discréditeraient et réduiraient à rien le
rôle de ‘gardien de la paix’ (ou d’‘empêcheur de guerre’) qu’elles s’efforcent depuis quelques années de
jouer [...] » (8).
14 avril 1994 : L’organe central du mécanisme de prévention des conflits de l’O.U.A. prie instamment le
Conseil de sécurité « to ensure the continued and effective functioning of UNAMIR » (9); le bataillon
belge de la MINUAR apprend que la Belgique va le retirer (10);
15 avril 1994 : le ministre des Affaires étrangères W. Claes écrit au président du Conseil de sécurité que
vu la déterioration de la situation et les risques auxquels la MINUAR est exposée, l’opération devrait être
suspendue (11);
16 avril 1994 : le général Dallaire explique au briefing du Q.G. qu’« il a proposé différentes options à
New York, mais suite à l’impasse actuelle, elles vont toutes dans le sens d’une réduction des forces
d’UNAMIR » (12); au même moment, le comité pour le respect des droits de l’homme et de la démocratie
au Rwanda (C.R.D.D.R.) écrit au secrétaire général des N.U. pour lui demander « le maintien et si possible le renforcement de la MINUAR » (13);
17 avril 1994 : l’opération « Silver back » d’évacuation des ressortissants étrangers du Rwanda est
terminée (14); l’opération de retrait des membres belges de la MINUAR commence (15) et se termine deux
jours plus tard (16);
——————
(1) Ibid. p. 40.
(2) KIBAT, Chronique 6 avril-19 avril 1994, éd. Lt.-Col. Dewez, Flawinne, septembre 1995, multigr., p. 29.
(3) Ibid., p. 36.
(4) Blue Book p. 40.
(5) Doc O.N.U. S/1994/420, 12 avril 1994, ibid. p. 256.
(6) Lettre du secrétaire général au président du Conseil de sécurité en date du 13 avril 1994, ibid., p. 259.
(7) Doc. O.N.U. S/1994/430, 13 avril 1994, ibid.
(8) J.-P. Duchâteau, in La Libre Belgique, 13 avril 1994.
(9) Doc. O.N.U. S/1994/440, 14 avril 1994, in Blue Book, p. 261.
(10) KIBAT, op. cit., p. 59.
(11) Doc. O.N.U. S/1994/446, 15 avril 1994, ibid., p. 261.
(12) KIBAT, op. cit., p. 64.
(13) C.R.D.D.R., Communiqué de presse 94/41.
(14) Le Soir, 18 avril 1994.
(15) L’Écho, 19 avril 1994.
(16) De Standaard, 20 avril 1994; KIBAT, op. cit., pp. 66-70.
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( 10 )
18 avril 1994 : lors d’une réunion au Q.G. de la MINUAR, le général Dallaire déclare que le mandat des
N.U. ne lui permet pas de s’immiscer dans les combats entre les deux factions; étant donné la situation, « il
va proposer à New York de diminuer le personnel UNAMIR » (1);
19 avril 1994 : dans une lettre adressée au Conseil de sécurité, la section américaine de Human Rights
Watch fait état de 100 000 morts au cours des deux dernières semaines (2);
20 avril 1994 : vu la situation critique du Rwanda, le secrétaire général propose au Conseil de sécurité
trois options pour la MINUAR :
— renforcer les effectifs de la MINUAR et la doter « de pouvoirs de coercition au titre du ch. VII de la
Charte des N.U. » afin d’obliger les forces adverses à un cessez-le-feu, de faire cesser les massacres et de
rétablir l’ordre public (option 1) (3);
— ne maintenir que 270 personnes sur place pour protéger le commandement de la force, lequel serait
charger d’essayer d’amener les parties à conclure un cessez-le-feu (option 2) (4);
— retirer toute la MINUAR, ce qui pourrait avoir des conséquences « graves sur le plan de la perte en
vies humaines » (5) (option 3); le secrétaire général est défavorable à cette option (6);
21 avril 1994 : le secrétaire général de l’O.U.A. et le président de l’Ouganda demandent au Conseil de
sécurité de maintenir la présence de la MINUAR au Rwanda (7); le Conseil de sécurité adopte l’option II
proposée par le secrétaire général; les effectifs de la MINUAR seront réduits à 270 hommes et sa mission
se limitera désormais aux tâches suivantes :
« a) agir comme intermédiaire entre les parties pour essayer d’obtenir leur accord à un cessez-le-feu;
b) faciliter la reprise des opérations de secours humanitaires dans la mesure du possible;
c) suivre l’évolution de la situation au Rwanda et faire rapport à ce sujet, y compris en ce qui concerne
la sécurité des civils qui ont cherché refuge auprès de la MINUAR » (8);
en fait, il restera sur le terrain 444 hommes tous grades confondus (9);
22 avril 1994 (et les jours suivants) : le secrétaire général de l’O.U.A. qualifie la décision du Conseil de
sécurité d’« abandon du peuple rwandais »; pour le directeur de l’O.N.G. britannique O.X.F.A.M., cette
décision est « scandaleuse » (10); les responsables de M.S.F-Belgique se déclarent « déçus et choqués » (11);
le président de Tanzanie estime que la décision 912 du Conseil de sécurité.
« was one of the most unfortunate decisions by the United Nations Security Council and stands in sharp
contrast to the peace-keeping effort of the United Nations elsewhere » (12);
26 avril 1994 : les journalistes continuent à se référer au « génocide en cours au Rwanda » (13); et au
« nazisme tropical » (14); M.S.F.-Belgique, présent au Rwanda, déclare également qu’« un véritable génocide est en cours » (15);
29 avril 1994 : la MINUAR assure la protection à Kigali du stade Amahoro et de l’hôpital King Faycal
où se sont réfugiées quelques 15 000 personnes (16); le secrétaire général demande au Conseil de sécurité
de revoir le mandat conféré à la MINUAR le 21 avril; le secrétaire général observe notamment :
« (...) as many as 200 000 people may have died during the last three weeks. This humanitarian catastrophe is rightly a matter of growing anguish in Africa and the rest of the world and demands urgent
action by the international community.
(...) UNAMIR’s revised mandate is not one which enables it to bring the massacres under control. (...)
the horrors (...) can be ended only if law and order is restored, a task which is far beyond UNAMIR’s
present capacity. In these circumstances, I urge the Security Council to re-examine the decisions which it
took in resolution 912 and to consider again what action, including forceful action, it could take, or could
authorize Member States to take, in order to restore law and order and end the massacres. » (17)
——————
(1) KIBAT, op. cit. p. 67.
(2) The International Herald Tribune, 21 avril 1994.
(3) Rapport spécial du secrétaire général sur la mission des N.U. pour l’assistance au Rwanda, doc. O.N.U. S/1994/470, 20 avril
1994, §§ 13-14; texte anglais in Blue Book, pp. 264-265.
(4) Ibid., §§ 15-18.
(5) Ibid., §§ 19-20.
(6) Ibid., § 19.
(7) Blue Book, pp. 266-267.
(8) S/Résolution no 912, 21 avril 1994, § 8, texte anglais, Ibid., pp. 268-269.
(9) Doc. O.N.U. S/1994/565, 13 mai 1994, Ibid., p. 277.
(10) Libération, 23 avril 1994.
(11) La Lanterne, 29 avril 1994.
(12) Doc. O.N.U. S/1994/527, 2 mai 1994, Blue Book, p. 273.
(13) Cros M.-F., in La Libre Belgique, 26 avril 1994.
(14) Chrétien J.-P., in Libération, 26 avril 1994.
(15) La Lanterne, 29 avril 1994.
(16) Le Monde, 29 avril 1994.
(17) Doc. O.N.U. S/1994/518, 29 avril, Blue Book, pp. 270-271.
( 11 )
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30 avril 1994 : le Conseil de sécurité condamne les massacres de civils au Rwanda et demande au secrétaire général, en consultation avec le secrétaire général de l’O.U.A., de lui faire rapport sur les moyens de
rétablir l’ordre au Rwanda et d’assurer la sécurité des personnes déplacées (1);
4 mai 1994 : le secrétaire général déclare sur une chaı̂ne de télévision américaine : « Here you have a real
genocide, in Kigali » (2);
6 mai 1994 : le Conseil de sécurité demande au secrétaire général de lui faire rapport sur l’assistance
humanitaire au Rwanda, la surveillance du cessez-le-feu et la réactivation des accords d’Arusha (3);
13 mai 1994 : étant donné la situation du Rwanda, le secrétaire général propose qu’« avant même que
l’on obtienne un cessez-le-feu », des nouvelles mesures soient prises pour « assurer la sécurité du personnel
de secours (tant national qu’international), des bénéficiaires des secours et des secours eux-mêmes » (4);
ces mesures comprendraient l’établissement de zones et de secteurs de protection « patrouillés et contrôlés
par la MINUAR II » ainsi qu’une augmentation des effectifs de la MINUAR à 5 500 hommes (5);
17 mai 1994 : le Conseil de sécurité adopte les suggestions du secrétaire général et
« Décide d’élargir le mandat confié à la MINUAR par la résolution 912 (1994) afin d’y inclure, dans la
limite des ressources dont elle dispose, les responsabilités supplémentaires suivantes :
a) Contribuer à la sécurité et à la protection des personnes déplacées, des réfugiés et des civils en
danger au Rwanda, y compris par la création et le maintien, là où il sera possible, de zones humanitaires
sûres;
b) Assurer la sécurité et l’appui de la distribution des secours et des opérations d’assistance humanitaire » (6).
30 mai 1994 : le secrétaire général se plaint du retard mis par la communauté internationale à appliquer
la résolution du Conseil de sécurité en fournissant les forces et l’équipement nécessaire à l’établissement
de la MINUAR II (7);
8 juin 1994 : le Conseil de sécurité prolonge le mandat de la MINUAR II jusqu’au 9 décembre 1994 (8);
22 juin 1994 : le Conseil de sécurité autorise l’opération « Turquoise » (9);
4 juillet 1994 : le F.P.R. prend le contrôle de Kigali (10);
18 juillet 1994 : le F.P.R. contrôle l’ensemble du pays (11), à l’exception de la zone « Turquoise ».
3. Tels sont brièvement rappelés certains éléments historiques à partir desquels il faut évaluer une
éventuelle responsabilité de la Belgique et/ou des N.U. dans les massacres perpétrés au Rwanda. On
commencera toutefois par qualifier ces faits en droit (ci-dessous).
II. QUALIFICATION JURIDIQUE DES FAITS PERTINENTS
4. Les massacres de civils commis au Rwanda à partir du 7 avril 1994 constituent un véritable florilège
de violations non seulement du droit interne rwandais, mais aussi du droit international.
Étant donné que la présente analyse porte sur les relations de la communauté internationale avec le
Rwanda, ces relations relèvent du droit international, et c’est donc au regard de ce dernier qu’on qualifiera les événements survenus au Rwanda à partir du 6 avril 1994.
5. La situation rwandaise considérée entre le 7, voire le 6 avril et le 18 juillet 1994 est constitutive de
conflit armé non international : des combats vont opposer pendant trois mois au sein d’un même État des
forces armées insurgées — le F.P.R. — à des forces gouvernementales — les F.A.R. L’ensemble de la
situation doit donc être considéré au regard des règles applicables dans ce type de situation. Dans la
présente espèce, ces règles comprennent pour l’essentiel
— des règles du droit international humanitaire (A);
——————
(1) Doc. O.N.U. S/PRST/1994/21, 30 avril, ibid., pp. 271-272.
(2) Ibid., p. 51.
(3) Doc. O.N.U. S/1994/546, 6 mai 1994, ibid., p. 276.
(4) Doc. O.N.U. S/1994/565, 13 mai 1994, ibid., p. 278.
(5) Ibid., p. 279.
(6) S/Rés. 918, § 3, ibid., p. 283.
(7) Doc. O.N.U. S/1994/640, 31 mai 1994, ibid., p. 297.
(8) S/Rés. 925, § 3, ibid., p. 301.
(9) S/Rés. 929, ibid., p. 308.
(10) Ibid., p. 56.
(11) Ibid., p. 57.
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( 12 )
— des règles protectrices des droits de l’homme (B);
— des règles de droit pénal international (C).
A. Le droit international humanitaire
6. Les règles de droit international humanitaire applicables au conflit rwandais sont l’article 3
commun aux quatre conventions de Genève du 12 août 1949 (adhésion du Rwanda sans réserve le
21 mars 1964) (ci-après : « article 3 commun ») et le deuxième protocole du 8 juin 1977 additionnel aux
conventions de Genève de 1949 (adhésion du Rwanda sans réserve le 19 novembre 1984) (ci-après : « 2e
PA »).
Les conditions requises pour l’application de ces règles sont largement satisfaites en l’espèce : existence
d’hostilités ouvertes et continues entre d’une part des forces armées insurgées et organisées contrôlant une
partie du territoire rwandais, d’autre part des forces armées gouvernementales (1).
7. L’article 3 commun dispose notamment :
« En cas de conflit armé ne présentant pas un caractère international et surgissant sur le territoire de
l’une des Hautes Parties contractantes, chacune des Parties au conflit sera tenue d’appliquer au moins les
dispositions suivantes :
1. Les personnes qui ne participent pas directement aux hostilités, y compris les membres de forces
armées qui ont déposé les armes et les personnes qui ont été mises hors de combat par maladie, blessure,
détention, ou pour toute autre cause, seront en toutes circonstances traitées avec humanité, sans aucune
distinction de caractère défavorable basée sur la race, la couleur, la religion ou la croyance, le sexe, la
naissance ou la fortune, ou tout autre critère analogue.
À cet effet, sont et demeurent prohibés, en tout temps et en tout lieu, à l’égard des personnes mentionnées ci-dessus :
a) les atteintes portées à la vie et l’intégrité corporelle, notamment le meurtre sous toutes ses formes, les
mutilations, les traitements cruels, tortures et supplices;
b) les prises d’otages;
c) les atteintes à la dignité des personnes, notamment les traitements humiliants et dégradants;
d) les condamnations prononcées et les exécutions effectuées sans un jugement préalable, rendu par un
tribunal régulièrement constitué, assorti des garanties judiciaires reconnues comme indispensables par les
peuples civilisés.
2. Les blessés et les malades seront recueillis et soignés.
[...] »
Cette disposition qui constitue ce qu’on appelle le standard minimum humanitaire (2) a été reprise,
amplifiée et développée aux articles 4 à 6 du deuxième PA qu’il n’est pas nécessaire de reproduire ici tant il
est clair que les tortures et les massacres commis au Rwanda violent l’article 3 commun, et par conséquent
violent également les articles 4-6 précités.
B. Les règles protectrices des droits de la personne
8. Parmi les divers instruments protecteurs des droits de l’homme ou des droits de la personne liant le
Rwanda, on citera la Déclaration universelle des droits de l’homme (D.U.D.H.) adoptée par l’A.G. des
N.U. le 10 décembre 1948 (3) et le Pacte relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 (adhésion sans réserve par le Rwanda le 16 avril 1975).
9. La D.U.D.H. dispose notamment en son article 3 que
« Tout individu a droit à la vie, à la liberté et à la sûreté de sa personne »
et en son article 5, que
« Nul ne sera soumis à la torture, ni à des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants ».
Ces dispositions ont été reprises et développées aux articles 6-7 du Pacte. Il est important de signaler
que si l’article 4 du Pacte autorise les États parties à en suspendre la plupart des dispositions « [d]dans le
——————
(1) Sur les conditions d’application de l’article 3 commun aux quatre conventions de Genève et du deuxième
protocole additionnel de 1977, David, E., Principes de droit des conflits armés, Bruxelles, Bruylant, 1994, pp. 102-113.
(2) Cf. Les conventions de Genève du 12 août 1949, Commentaire, sous la direction de J. Pictet, III, Genève,
C.I.C.R., 1958, p. 41.
(3) Sur la possibilité de considérer aujourd’hui cette Déclaration comme obligatoire, David, E., Droit des organisations internationales, Presses universitaires de Bruxelles, 1996-1997, t. 2, p. ...
( 13 )
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cas où un danger public exceptionnel menace l’existence de la nation » — une guerre civile pourrait entrer
dans cette hypothèse —, il demeure que certains droits ne peuvent jamais être suspendus, et c’est notamment le cas du droit à la vie, à la sûreté et à l’intégrité physique protégés aux articles 6-7.
C. Le droit pénal international
11. Le droit international ne se borne pas à interdire des comportements : il érige aussi en infraction
pénale les violations de certaines règles. Parmi les incriminations du droit pénal international, deux
d’entre elles concernent tout particulièrement le conflit rwandais : le crime contre l’humanité et le génocide.
12. Le crime contre l’humanité est une incrimination de caractère coutumier qui trouve son origine
dans l’article 6 (c) du statut du Tribunal militaire international (T.M.I.) de Nuremberg annexé à l’accord
de Londres du 8 août 1945. Cette incrimination se retrouve à l’article 5 (c) de la charte du T.M.I. de
Tokyo, à l’article 5 du statut du Tribunal pénal international (T.P.I.) pour l’ex-Yougoslavie (1) et à
l’article 3 du statut du T.P.I. pour le Rwanda (2).
La formulation de l’incrimination n’est pas identique dans chacun de ces instruments, mais il est inutile
pour les besoins de la présente étude de s’attarder aux différences de texte. Il suffit de prendre le texte de
l’incrimination figurant dans le statut du T.P.I.-Rw. puisque le Conseil de sécurité, en adoptant cette
disposition, a en quelque sorte « adapté » l’incrimination à la situation rwandaise. L’article 3 du statut
T.P.I.-Rw. dispose :
« Le Tribunal international pour le Rwanda est habilité à juger les personnes présumées responsables
des crimes suivants lorsqu’ils ont été commis dans le cadre d’une attaque généralisée et systématique
contre une population civile quelle qu’elle soit, en raison de son appartenance nationale, politique, ethnique, raciale ou religieuse :
a) Assassinat;
b) Extermination;
c) Réduction en esclavage;
d) Expulsion;
e) Emprisonnement;
f) Torture;
g) Viol;
h) Persécutions pour des raisons politiques, raciales ou religieuses;
i) Autres actes inhumains. »
Ici aussi, il est clair que les massacres de Hutus modérés en raison de leurs opinions politiques et les
massacres de Tutsis en raison de leur simple appartenance à l’ethnie tutsie sont constitutifs de crimes
contre l’humanité au sens de l’article précité.
13. Le génocide tombe sous le coup de la Convention du 9 décembre 1948 pour la prévention et la
répression du crime de génocide (adhésion du Rwanda le 16 avril 1975 avec une réserve à l’article IX —
refus d’admettre la compétence de la Cour internationale de Justice pour régler les différends sur
l’interprétation de la convention. L’article II de la convention définit le génocide comme :
« l’un quelconque des actes ci-après, commis dans l’intention de détruire, en tout ou en partie, un
groupe national, ethnique, racial ou religieux comme tel :
a) Meurtre de membres du groupe;
b) Atteinte grave à l’intégrité physique ou mentale de membres du groupe;
c) Soumission intentionnelle du groupe à des conditions d’existence devant entraı̂ner sa destruction
physique totale ou partielle;
d) Mesures visant à entraver les naissances au sein du groupe;
e) Transfert forcé d’enfants du groupe à un autre groupe. »
Les massacres de Tutsis visaient à éliminer l’ethnie tutsie et sont donc bien constitutifs de génocide —
ce qui tombait sous le sens commun (supra § 2, 26 avril et 4 mai 1994) et a été reconnu par la Commission
d’experts indépendants établie conformément à la résolution 935 (1994) du Conseil de sécurité (3) ainsi
que par l’A.G. des N.U. (4).
14. Violations massives du droit humanitaire et des règles protectrices les plus élémentaires des droits
de l’homme, infractions les plus graves du droit pénal international, les massacres commis au Rwanda
——————
(1) S/Rés. 827, 25 mai 1993.
(2) S/Rés.955, 8 novembre 1994.
(3) Rapport préliminaire, Doc. O.N.U. S/1994/1125, 4 octobre 1994, p. 31, § 148.
(4) A/Rés. 49/206, 23 décembre 1994, sans veto, § 2.
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( 14 )
d’avril à juillet 1994 soulèvent à présent la question de savoir si ces faits entraı̂nent, à côté bien sûr de la
responsabilité de leurs auteurs directs et indirects ainsi que de leurs complices, une responsabilité particulière dans le chef de la communauté internationale, notamment dans le chef des acteurs présents au
Rwanda au moment des faits, à savoir l’O.N.U. et la Belgique (ci-dessous).
III. RESPONSABILITÉS ÉVENTUELLES DE L’O.N.U. ET DE LA BELGIQUE
15. Le génocide perpétré au Rwanda est un événement planétaire : par sa nature, il concerne
l’ensemble de la communauté internationale. La Cour internationale de Justice a assimilé à des
« obligations erga omnes » celles qui
« découlent par exemple, dans le droit international contemporain, de la mise hors la loi des actes
d’agression et du génocide mais aussi des principes et des règles concernant les droits fondamentaux de la
personne humaine » 1).
Pour la Cour, ces obligations « concernent tous les États » :
« Vu l’importance des droits en cause, tous les États peuvent être considérés comme ayant un intérêt
juridique à ce que ces droits soient protégés » (2).
Dans la présente affaire, cela signifie que non seulement le Rwanda, mais aussi tous les États peuvent se
considérer comme lésés dans leurs droits propres par le génocide rwandais et que tous sont fondés à
obtenir réparation.
Or, dans la présente espèce, la communauté internationale n’est pas restée extérieure à l’événement;
elle était présente au Rwanda à travers les N.U., et dès lors on constate immédiatement que le nombre
d’acteurs tiers au génocide mais concernés par celui-ci est considérable :
— acteurs institutionnels : l’O.N.U.;
— acteurs étatiques à des titres divers : en tant que membres de l’O.N.U., en tant que membres du
Conseil de sécurité au moment de l’adoption de certaines résolutions, en tant que participants à la
MINUAR, en tant que participants autonomes aux opérations sur le terrain (Belgique, France);
— acteurs individuels en tant qu’organes de droit public — fonctionnaires et agents de l’O.N.U.,
hommes politiques et fonctionnaires des administrations étatiques — et de droit privé : particuliers
confrontés de près ou de loin au génocide.
Bref, on constate que les tiers qui auraient éventuellement à répondre de leur comportement vis-à-vis
du génocide rwandais sont nombreux et qu’il est impossible dans le cadre de cette courte note d’envisager
tous les cas de figure. Pour des raisons de temps, l’étude se limitera donc à l’examen des responsabilités
éventuelles de l’O.N.U. et de la Belgique sans que cela exclue nécessairement la responsabilité d’autres
intervenants.
16. Les faits considérés sont ceux dont il est fait état dans la première partie de cette étude. Leur présentation est évidemment simplifiée pour les besoins de la présente note. Il n’est pas exclu qu’un examen plus
approfondi des éléments factuels puisse conduire à modifier les conclusions auxquelles le soussigné aboutit pour le moment.
17. Les responsabilités éventuelles de l’O.N.U. et de la Belgique seront envisagées d’une part au plan
du droit international (A), d’autre part au plan du droit interne en se limitant alors au cas de la Belgique
(B).
A. Les responsabilités éventuelles de l’O.N.U. et de la Belgique au regard du droit international
18. Pour la compréhension du raisonnement, il importe de rappeler ici les principaux éléments mis en
évidence par la chronologie des faits (supra § 2) :
— à partir du 6 avril au soir, un génocide est entrepris au Rwanda; la guerre civile entre le F.P.R. et les
F.A.R. reprend dans les heures qui suivent;
— l’O.N.U. est présente au Rwanda avec une force armée de quelque 2 500 hommes — la MINUAR;
— le mandat conféré à la MINUAR par le Conseil de sécurité consiste notamment à contribuer à la
sécurité des personnes au Rwanda;
— du 11 au 18 avril, la Belgique (ainsi que la France) envoie une force armée au Rwanda afin
d’évacuer les ressortissants belges ainsi que des expatriés d’autres nationalités du Rwanda;
— le 12 avril, la Belgique décide officiellement de retirer son bataillon de la MINUAR; ce retrait a lieu
du 17 au 19 avril;
— le 15 avril, le ministre des Affaires étrangères, W. Claes, conseille au Secrétaire général de suspendre
complètement la MINUAR;
— le 20 avril, le Secrétaire général propose au Conseil de sécurité soit de renforcer la MINUAR au
point de lui donner les moyens de contraindre les parties à accepter un cessez-le-feu dans le pays, soit de ne
——————
(1) Barcelon Traction, arrêt du 5 février 1970, CIJ Rec. 1970, p. 32, §§ 33-34.
(2) Ibid., § 33.
( 15 )
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laisser qu’une force symbolique de 270 hommes aux seules fins de protéger le commandement de la force
pendant qu’il s’efforcerait d’assurer une médiation entre les belligérants, soit de retirer complètement la
MINUAR;
— le 22 avril, le Conseil de sécurité choisit la deuxième option;
— l’opinion publique condamne le choix du Conseil de sécurité;
— le 13 mai, le Secrétaire général propose de doter la MINUAR de 5 500 hommes et de lui donner
pour mission de proteger les civils ainsi que l’acheminement de l’aide humanitaire;
— le 17 mai, le Conseil de sécurité adopte la nouvelle proposition du Secrétaire général.
19. En d’autres termes, ces éléments montrent que
— sur le terrain, ni la MINUAR, ni les forces étrangères présentes au Rwanda n’essaient
— soit de mettre fin au génocide;
— soit de protéger les victimes de ce génocide — à quelques rares exceptions près — alors
qu’elles ont la possibilité matérielle d’assurer cette protection;
— à l’extérieur du Rwanda,
— la Belgique encourage les N.U. à se retirer du Rwanda;
— l’O.N.U. choisit d’abord de se retirer presque complètement du Rwanda, puis décide d’y
revenir de manière substantielle, mais sans pouvoir appliquer cette décision dans un délai utile.
Ces comportements violent-ils le droit international ? Autrement dit, le droit international oblige-t-il
l’O.N.U. et/ou les États à agir pour empêcher la perpétration d’un génocide ? Pour répondre à cette question, on examinera successivement :
— les sources de l’obligation d’empêcher le génocide (1)
— la portée de l’obligation dans les circonstances de l’espèce (2).
1. Les sources de l’obligation d’empêcher le génocide
20. Les sources juridiques de l’obligation pour les États et l’O.N.U. d’empêcher le génocide sont :
— la convention précitée (supra § 13) de 1948 sur le génocide (a);
— les instruments de droit international humanitaire (b);
— les instruments protecteurs des droits de la personne (c);
— le droit des N.U. (d).
a) La convention sur le génocide
21. La convention 1948 sur le génocide contient deux dispositions qui permettent de conclure que les
États ne peuvent rester indifférents lorsqu’ils sont confrontés à une situation de génocide. Le 3e alinéa du
préambule de la convention dispose :
« Les parties contractantes
[...]
Convaincues que pour libérer l’humanité d’un fléau aussi odieux la coopération internationale est
nécessaire [...] »
Dire que « la coopération internationale est nécessaire » pour libérer l’humanité du génocide implique
que les États doivent unir leurs efforts à cet effet et que si l’un d’entre eux est confronté à un génocide, les
autres doivent l’assister pour y mettre fin. Dans son avis sur les réserves (1951), la Cour internationale de
justice, après avoir souligné le caractère coutumier des règles éononcées dans la convention, insiste elle
aussi sur
« le caractère universel à la fois de la condamnation du génocide et de la coopération nécessaire pour
libérer l’humanité d’un fléau aussi odieux (préambule de la Convention) » (1)
L’article I de la convention dispose :
« Les Parties contractantes confirment que le génocide, qu’il soit commis en temps de paix ou en temps
de guerre, est un crime du droit des gens, qu’elles s’engagent à prévenir et à punir. »
Bien que la convention soit surtout consacrée à l’incrimination et à l’organisation de la répression du
génocide, dire que les États doivent « prévenir » le génocide implique une obligation plus large consistant
à prendre toute mesure adéquate et conforme au droit international pour empêcher un génocide. Rien
dans cette disposition ne limite l’obligation au seul État confronté à un génocide qui se déroule sur son
territoire. Dans son arrêt du 11 juillet 1996 (Bosnie-Herzégovine c/ Yougoslavie), la Cour internationale
de Justice confirme cette imprétation : après avoir rappelé ce qu’elle avait dit en 1951 (ci-dessus), elle en
déduit
——————
(1) Avis consultatif du 28 mai 1951, C.I.J., Rec. 1951, p. 23.
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( 16 )
« que les droits et obligations consacrés par la convention sont des droits et obligations erga omnes. La
Cour constate que l’obligation qu’a ainsi chaque État de prévenir et de réprimer le crime de génocide n’est
pas limitée territorialement par la convention. » (1).
b. Les instruments de droit international humanitaire
22. Les instruments de droit international humanitaire confirment l’obligation des États d’empêcher
la perpétration d’un génocide. L’article 1er commun aux quatre conventions de Genève de 1949 dispose :
« Les Hautes Parties contractantes s’engagent à respecter et faire respecter la présente Convention en
toutes circonstances ».
Dans leur commentaire de la disposition, les juristes du C.I.C.R. observent que
« si une autre Puissance manque à ses obligations, chaque Partie contractante (neutre, alliée ou ennemie) doit chercher à la ramener au respect de la Convention. Le système de protection prévu exige, en
effet, pour être efficace, que les États parties à la Convention ne se bornent pas à l’appliquer, mais encore
fassent tout ce qui est en leur pouvoir pour en assurer le respect universel. » (2)
Que cette disposition soit applicable aux État tiers à un conflit armé non international a été reconnu
par la Cour internationale de Justice dans l’aff. des activités militaires et paramilitaires au Nicaragua; la
Cour a même considéré que l’obligation était de caractère coutumier (à l’instar de celle obligeant tous les
États à veiller à empêcher le génocide, supra § 21) :
« [...] une telle obligation ne découle pas seulement des conventions elles-mêmes mais des principes
généraux du droit humanitaire dont les conventions ne sont que l’expression concrète. » (3)
c. Les instruments protecteurs des droits de l’homme
23. Les instruments protecteurs des droits de la personne contiennent également des dispositions qui
tendent à confirmer l’obligation des États tiers par rapport à une situation de violation des droits de
l’homme de s’assister mutuellement pour faire cesser cette violation. Ainsi, le préambule de la D.U.D.H.
dispose en son 6e considérant que
« les États membres se sont engagés à assurer, en coopération avec l’Organisation des Nations Unies, le
respect universel et effectif des droits de l’homme et des libertés fondamentales ».
Cette obligation de coopérer avec les N.U. pour assurer un « respect universel et effectif » des droits de
l’homme concerne directement les États tiers au conflit rwandais.
De manière analogue, le 4e considérant du Pacte relatif aux droits civils et politiques de 1966 tend lui
aussi à obliger les États à réagir collectivement face à des violations des droits de l’homme puisqu’il
dispose que
« la Charte des Nations Unies impose aux États l’obligation de promouvoir le respect universel et
effectif des droits et des libertés de l’homme ».
Ce n’est évidemment pas en restant passif à l’égard d’une situation de violation gravissime des droits de
l’homme dans un État tiers qu’on remplit l’obligation d’assurer une promotion effective et universelle des
droits de l’homme.
Plus précisément encore, la Déclaration de l’A.G. des N.U. sur les principes du droit international
touchant les relations amicales et la coopération entre les États conformément à la Chartes des N.U.
stipule dans le cadre du 4e principe (« devoir des États de coopérer les uns avec les autres conformément à
la Charte ») :
« Les États doivent coopérer pour assurer le respect universel et la mise en œuvre des droits de l’homme
et des libertés fondamentales pour tous, ainsi que l’élimination de la discrimination raciale et de
l’intolérance religieuse sous toutes leurs formes » (4).
Ce texte stipule explicitement que les États sont tenus (« doivent ») de se porter assistance (« coopérer »)
pour appliquer effectivement (« la mise en œuvre ») et partout (« le respect universel ») les droits de
l’homme. Se détourner d’un pays où un génocide est perpétré ne va pas dans le sens de cette obligation.
d. Le droit des N.U.
24. Le droit des N.U. met également l’accent, tant de manière générale que de manière spécifique au
Rwanda, sur l’obligation des États de coopérer entre eux pour assurer le respect des droits de l’homme.
Ainsi, l’article 1er, § 3, de la Charte énonce parmi les buts des N.U. celui de
« Réaliser la coopération internationale en résolvant les problèmes internationaux d’ordre [...] humanitaire, en développant et en encourageant le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales
pour tous sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion. »
——————
(1) Arrêt du 11 juillet 1996, C.I.J. Rec. 1996, p. ..., § 31.
(2) Les Conventions de Genève, op. cit., p. 24; pour des exemples d’application, DAVID, Principes ..., op. cit., p. 480.
(3) Arrêt du 27 juin 1986, C.I.J. Rec. 1986, p. 114, § 220.
(4) A/Rés. 2625, 24 octobre 1970, 4e principe, b.
( 17 )
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Dans un sens analogue, l’article 55 de la Charte prévoit que :
« [...] les Nations unies favoriseront :
[...]
c) le respect universel et effectif des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans
distinction de race, de sexe, de langue ou de religion. »
La doctrine a souligné que cette disposition répondait à la volonté exprimée à Dumbarton Oaks de
conférer à la future Organisation « l’obligation de promouvoir le respect des droits de l’homme et des
libertés fondamentales » (1). Le fait que l’article parle de « respect universel et effectif » signifie qu’
[o]n a voulu marquer ainsi qu’il ne s’agissait pas simplement d’un vague respect formel mais d’une
réelle observance des droits de l’homme » (2).
La disposition implique que l’O.N.U. « doit mener et développer une action positive, concrète « en
faveur » des droits de l’homme, et même s’il s’agit d’une obligation énoncée sur un mode général, il
demeure qu’« une obligation générale n’en est pas moins une obligation ! (3)
25. Si l’article 55 concerne directement l’O.N.U., l’article 56 s’applique aux États; il dispose :
« Les membres s’engagent, en vue d’atteindre les buts énoncés à l’article 55, à agir tant conjointement
que séparément en coopération avec l’Organisation. »
Ainsi qu’on l’a écrit, il s’agit d’« un engagement de caractère général des États en vue de réaliser les buts
énoncés à l’article 55 » (4). Il implique en tout cas qu’au Rwanda les États ne devaient rien faire qui pût
entraver les fonctions attribuées à la MINUAR.
26. Peut-on déduire de ces dispositions que l’O.N.U. devait agir pour empêcher les massacres ? La
réponse est fournie par l’O.N.U. elle-même à travers :
— les termes du mandat conféré à la MINUAR par la résolution 872 du Conseil de sécurité (i);
— les règles d’engagement décidées par l’O.N.U. (ii);
— certains rapports du secrétaire général (iii);
— le mandat conféré à la MINUAR II par la résolution 918 du Conseil de sécurité (iv).
i) Le mandat conféré à la MINUAR par la résolution 872 du Conseil de sécurité
27. Sur les huit tâches confiées à la MINUAR par la résolution 872 du Conseil de sécurité, trois consistaient à « contribuer à », « superviser » et « contrôler » la sécurité à Kigali, au Rwanda en général, et à
propos des réfugiés et déplacés en particulier (supra § 2, 5 octobre 1993). Contribuer à la sécurité d’une
population n’implique donc pas qu’on peut rester passif lorsqu’elle se fait massacrer.
Comme on peut le constater, contrairement à ce qui a souvent été avancé, le texte même du mandat
conféré à la MINUAR non seulement lui permettrait, mais même l’obligeait d’agir afin d’empêcher les
massacres (5). D’autres éléments le confirment (ci-dessous).
ii) Les règles d’engagement de la MINUAR
28. Les termes des règles d’engagement de la MINUAR confirment qu’elle devait agir pour empêcher
les massacres. On lit en effet aux §§ 15-17 des règles d’engagement (rédigées par l’O.N.U. elle-même) que
la MINUAR peut être amenée à intervenir non seulement « pour le maintien de la loi et de l’ordre », mais
aussi « pour empêcher tout crime contre l’humanité » (6). Le texte complet de ces dispositions est le
suivant :
« Criminal Acts
15. The recent history of Rwanda is burdened with civil war, dislocation of large elements of the
population, terrorist, ethnic and political violence, armed banditry and virtual economic collapse. The
potential for a dramatic rise in armed banditry during the UNAMIR mandate, due to the rapid demobilization of approximately 35 000 military personnel, high unemployment, overpopulation and mass desertion from the army is very high.
16. For the most part, the maintenance of law and order, and therefore responding to control criminal
activity is the responsibility of the local police, monitored by the UNAMIR UN Civilian Police (UNCIVPOL) monitors. However, during the period of demobilization, the ability of the local police may be
——————
(1) Marie, J.-B., et Questiaux N., dans La Charte des Nations unies, Commentaire article par article, sous la direction de J.-P. Cot et
A. Pellet, Bruxelles-Paris, Bruylant-Economica, 1985, p. 865.
(2) Ibid., p. 866.
(3) Ibid., p. 867.
(4) Bouony, L., ibid., p. 886.
(5) Voy. aussi communiqué de presse C.R.D.D.R. daté du 10 avril 1994.
(6) Texte Français in Rapport du Groupe ad hoc du Sénat, op cit., annexe 5, p. 7.
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( 18 )
severely taxed. As a very real possibility, UNAMIR military personnel may be required to assist UNCIVPOL and local authorities in maintaining law and order. In these circumstances, these RoE would be
used in support of local authorities and UNCIVPOL. In these circumstances, military personnel or units
would be placed in support of UNCIVPOL, who would act to support local police in the maintenance of
law and order.
Crimes against humanity
17. There may be ethnically or politically motivated criminal acts committed during this mandate
which will morally and legally require UNAMIR to use all available means to halt them. Examples are
executions, attacks of displaced persons or refugees, ethnic riots, attacks on demobilized soldiers, etc.
During such occasions, UNAMIR military personnel will follow the RoE outlined in this directive, in
support of UNCIVPOL and local authorities or in their absence, UNAMIR will take the necessary action
to prevent any crime against humanity. » (1).
L’obligation de la MINUAR d’intervenir pour empêcher des violations du droit international humanitaire ressort encore du fait que l’Accord de siège O.N.U./Rwanda du 5 novembre 1993 (inédit) prévoyait
l’application des conventions de Genève et des P.A. dans leurs relations mutuelles et que, comme on l’a vu
(supra § 22), selon l’article 1er commun aux quatre conventions de Genève et l’article 1er, § 1er du 1er
P.A., les parties à ces instruments « s’engagent à respecter et à faire respecter » ces instruments « en toutes
circonstances ». En vertu de ce texte (2), la MINUAR était donc tenue d’agir pour empêcher les violations du droit international humanitaire qui se commettaient au Rwanda, que ce fût au préjudice de ses
propres forces ou au préjudice de la population rwandaise.
iii) Certains rapports du Secrétaire général
29. La philosophie de certains rapports du Secrétaire général relatifs à la création de la MINUAR et à
son action sur le terrain confirme que la MINUAR ne devait pas se contenter d’observer une situation
sans réagir à l’occasion d’événements tels que ceux qui se sont produits. Ces rapports mettent en évidence
que la MINUAR doit jouer sur le terrain un véritable rôle de surveillance active impliquant des contraintes par corps en cas de nécessité :
— deux des quatre fonctions que la Mission doit remplir sont de
« a) contribuer au maintien de la sécurité de la ville de Kigali;
[...]
c) continuer à surveiller la situation, du point de vue de la sécurité, pendant la période finale du
mandat du gouvernement de transition devant aboutir aux élections;
[...] (3)
— la sécurité de Kigali serait assurée en déployant un bataillon d’infanterie et une compagnie de véhicules blindés transport de troupes pour assurer notamment la sécurité de l’aéroport, du camp du F.P.R.,
des bâtiments publics, des membres du gouvernement de transition (4);
— à Kigali et dans la zone démilitarisée, la MINUAR devrait récupérer et vérifier les armes, installer
des postes de contrôle, effectuer des patrouilles et assurer la sécurité des points de rassemblements et de
cantonnement (5);
— un incident survenu en novembre 1993 et ayant entraı̂né la mort de 60 civils dans la zone démilitarisée montrait la nécessité pour la MINUAR de surveiller « effectivement » cette zone et d’y déployer un 2e
bataillon d’infanterie dûment équipé afin de procurer un environnement sûr à l’importante population
qui vit dans cette zone (6);
— les principales activités de la MINUAR à Kigali
« ont consisté notamment à assurer la sécurité du bataillon du F.P.R. et des personnalités civiles [...];
celle de hauts fonctionnaires et des dirigeants de l’opposition » (7);
en outre,
« pour faire face à l’insécurité croissante à Kigali; 200 militaires du bataillon ghanéen de la zone démilitarisée ont été récemment redéployés à titre provisoire auprès du secteur de Kigali, qui participe de plus en
plus au contrôle de la gendarmerie, afin de l’aider à maintenir l’ordre dans la capitale » (8).
——————
(1) In Force Commander, Operational Directive No 2 : Rules of Engagement (interim), 19 Nov. 1993, UN Restricted, UNAMIR, File
no 4003.1.
(2) Sur ce texte, David, E., Principes de droit des conflits armés, Bruxelles, Bruylant, 1994, pp. 480 ss.
(3) Rapport du Secrétaire général sur le Rwanda, Doc. O.N.U. S/26488, 24 septembre 1993, § 21.
(4) Ibid., § 25.
(5) Ibid., § 35.
(6) Rapport du Secrétaire général sur la mission d’assistance au Rwanda, doc. O.N.U. S/26927, 30 décembre 1993, § § 18 et 30; S/Rés.
893, 6 janvier 1994, § 1.
(7) 2e Rapport intérimaire du Secrétaire général sur la mission des N.U. pour l’assistance au Rwanda, doc. O.N.U. S/1994/360,
30 mars 1994, § 26, c.
(8) Ibid.
( 19 )
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— la présence de 1 000 soldats de la MINUAR qui patrouillent et mènent des opérations d’enquête, de
destruction de munitions et d’escortes humanitaires dans la zone démilitarisée a permis d’en accroı̂tre la
sécurité et le contrôle (1).
Au vu de ces seuls rapports où l’on se réfère constamment à la mission de sécurité de la MINUAR, il ne
semble pas excessif de dire que le mandat du Conseil de sécurité impliquait qu’en cas de nécessité, les
militaires de la MINUAR pussent faire usage de leurs armes pour remplir le volet sécurité de leur mission.
iv) Le mandat conféré à la MINUAR par la résolution 918 du Conseil de sécurité
30. Comme on l’a vu (supra § 2), le 21 avril 1994, le Conseil de sécurité confronté aux trois options que
lui propose le Secrétaire Général choisit celle consistant à ne laisser au Rwanda qu’un contingent de la
MINUAR réduit à 270 hommes avec pour mission principale d’assurer la sécurité de la mission de médiation qu’elle doit remplir auprès des deux belligérants; il est aussi précisé que la MINUAR doit faire
rapport sur la sécurité des civils qui cherchent refuge auprès d’elle (S/Rés. 912), mais on ne sait pas très
bien si elle doit assurer la sécurité de ces civils...
Quelques jours plus tard, le Secrétaire Général réalise qu’il y a peut-être mieux à faire et il propose au
Conseil de sécurité de reconstituer la MINUAR avec des effectifs plus nombreux et un mandat qui, à
l’examen, est à peu près identique à celui confié à la MINUAR en octobre 1993 (voy. supra § 2, 5 octobre
1993). En effet, le Conseil
« Décide d’élargir le mandat confié à la MINUAR par la résolution 912 (1994) afin d’y inclure, dans la
limite des ressources dont elle dispose, les responsabilités supplémentaires suivantes :
a) Contribuer à la sécurité et à la protection des personnes déplacées, des réfugiés et des civils en
danger au Rwanda, y compris par la création et le maintien, là où il sera possible, de zones humanitaires
sûres;
b) Assurer la sécurité et l’appui de la distribution des secours et des opérations d’assistance humanitaire » (2).
Si le Conseil étend le mandat prévu par la résolution 912, en réalité, il ne fait que revenir dans une large
mesure au mandat confié initialement à la MINUAR par la résolution 872 du 5 octobre 1993. Il est vrai
qu’ici, le Conseil ajoute qu’il
« Est conscient que la MINUAR peut se voir contrainte d’agir dans l’exercice de la légitime défense
contre des personnes ou des groupes qui menacent des sites et populations protégés, le personnel des N.U.
et d’autres personnels humanitaires ou les moyens utilisés pour acheminer et distribuer les secours humanitaires; » (ibid., § 4)
et qu’il
« Autorise dans ce contexte un accroissement des effectifs de la MINUAR qui pourraient être portés à
un maximum de 5 500 hommes; » (ibid., § 5).
Mais, l’augmentation du nombre de membres de la MINUAR s’explique par les conditions régnant sur
le terrain : en soi, l’accroissement de soldats n’entraı̂ne pas l’accroissement des droits et devoirs de la
Mission. Ceux-ci restent définis dans le mandat de 1993; quant à la « prise de conscience » par le Conseil
de ce que la MINUAR pourrait utiliser les armes, elle confirme que dans les circonstances de l’espèce,
l’exigence de sécurité implique cette conséquence, et on a vu qu’elle était largement admise par les Règles
d’engagement arrêtées en novembre 1993 (supra § 29); le Conseil ne confère donc pas à la MINUAR II, un
nouveau pouvoir; la MINUAR détenait déjà ce pouvoir en 1993 : le Conseil de sécurité constate simplement l’existence de ce pouvoir in casu.
Il est d’ailleurs significatif que c’est dans la deuxième partie de la résolution où le Conseil décide d’un
embargo sur les armes à destination du Rwanda, qu’il invoque le chapitre VII de la Charte; en revanche,
pour l’objectif de sécurité confié à la MINUAR II, le chapitre VII n’est pas invoqué.
On peut donc conclure que du 5 octobre 1993 (création de la MINUAR I) au 21 avril 1994 (réduction
des forces de la MINUAR I) et depuis le 16 mai 1994 (création de la MINUAR II), la MINUAR jouissait
bien d’un pouvoir et d’un devoir de cœrcition limité pour l’essentiel à assurer la sécurité des populations
civiles et des opérations d’assistance humanitaire.
31. L’examen de l’ensemble des textes précités montre que le droit international met à charge des États
et des organisations internationales — en particulier, l’O.N.U. (3) — une obligation générale de coopération mutuelle pour assurer « le respect universel et effectif » des droits de l’homme et du droit international humanitaire. Dans le cas particulier d’un génocide, on peut qualifier cette obligation de « devoir
——————
(1) Ibid., d.
(2) S/Rés. 918, 16 mai 1994, § 3.
(3) Sur l’applicabilité à l’O.N.U. de règles dont certaines ne concernent que les États, voy. David, E., Droit des organisations
internationales, Presses univ. de Bruxelles, 1997, pp. 20-25.
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( 20 )
d’assistance humanitaire », un devoir qui n’est finalement rien d’autre qu’un corollaire du droit à la vie
consacré dans l’ensemble des instruments précités et reconnu de manière générale par l’A.G. des N.U. :
« le fait de laisser les victimes des catastrophes naturelles et situations d’urgence du même ordre sans
assistance humanitaire représente une menace à la vie humaine et une atteinte à la dignité de
l’homme » (1).
On peut en conclure que ce devoir obligeait juridiquement tant les États que l’O.N.U. d’empêcher le
génocide qui s’est commis au Rwanda d’avril à juillet 1994.
Reste à voir à présent si l’on peut reprocher à l’O.N.U. et à la Belgique d’avoir manqué en fait à cette
obligation.
2. La portée de l’obligation d’empêcher le génocide dans les circonstances de l’espèce
32. Pour traiter correctement de ce problème, il faudrait partir d’un examen minutieux et approfondi
de chacun des faits de génocide impliquant l’O.N.U. et/ou la Belgique afin de vérifier si pour tout ou
partie de ces faits, dans les circonstances de l’espèce, l’O.N.U. et/ou la Belgique ont violé leur obligation
internationale de faire tout ce qui était en leur pouvoir afin d’empêcher ces faits.
Pareil examen est évidemment impossible dans le cadre limité de cette analyse. On se bornera donc à
examiner d’abord pour l’O.N.U. a), puis pour la Belgique B) certains comportements généraux, sans
préjudice d’autres faits qui pourraient leur être imputés.
a. La responsabilité de l’O.N.U. à l’égard du génocide rwandais
33. Deux catégories de comportements imputables à l’O.N.U. seront considérées :
— l’abstention de l’O.N.U. à agir pour prévenir ou faire cesser le génocide (i);
— l’abstention de l’O.N.U. à protéger des personnes qui se trouvaient sous sa garde (ii);
i) L’abstention de l’O.N.U. à agir pour prévenir ou faire cesser le génocide
34. Il est probablement difficile de reprocher à l’O.N.U. de ne pas avoir arrêté le génocide.
L’obligation d’agir pour empêcher un génocide est une obligation de moyen, non une obligation de résultat : l’O.N.U. doit déployer les moyens nécessaires pour prévenir le génocide ou pour le faire cesser s’il est
perpétré; elle ne doit pas nécessairement réussir à y mettre fin. Tous les textes cités montrent que
l’Organisation ne doit satisfaire qu’une obligation de diligence, de précaution; la formulation du § 17 des
règles d’engagement de la MINUAR fournit une bonne illustration du caractère de cette obligation; il y
est dit que la MINUAR doit utiliser « all available means », prendre « the necessary action » pour prévenir
ou faire cesser des crimes contre l’humanité (supra § 28). C’est l’exemple type d’une obligation de
comportement.
35. Si l’on est donc loin d’une obligation de résultat, en revanche, on peut certainement considérer que
l’O.N.U. a totalement failli à l’obligation de moyen qui lui incombait :
— alors que le secrétaire général et le Conseil de sécurité était dûment avertis des risques de génocide
qui se préparaient (voy. par exemple les rapports d’enquête du 8 mars et du 11 août 1993, les informations transmises à New York par la MINUAR le 11 janvier 1994, supra § 2, aux dates correspondantes),
ils n’ont pas veillé à doter la MINUAR des moyens nécessaires pour faire face à la situation (supra § 2,
événements du 7 au 11 avril 1994);
— lorsque le génocide commence au soir du 6 avril 1994 et que la Croix-Rouge, le H.C.R., la
MINUAR et toutes les agences de presse décrivent l’immensité de la catastrophe humaine, le secrétaire
général et le Conseil de sécurité ne prennent aucune mesure particulière pour faire face à la situation
(supra § 2, événements du 7 au 11 avril 1994);
— alors que les massacres s’amplifient et que des voix nombreuses demandent au Conseil de sécurité
de prendre des mesures adéquates, le secrétaire général propose au Conseil de sécurité trois options pour
l’affectation de la MINUAR; or l’une est matériellement irréaliste (donner à la MINUAR le mandat et les
moyens pour obliger deux armées de plusieurs milliers d’hommes à cesser les combats), l’autre moralement inacceptable (retirer complètement la MINUAR du Rwanda), et la troisième totalement inappropriée mais acceptable — et acceptée — comme pis-aller (ne maintenir qu’une présence symbolique de
270 hommes avec pour seule mission d’assurer une médiation entre les belligérants) (supra § 2, 2021 avril 1994).
Cette absence de mesures préventives adéquates par l’O.N.U. et le retrait quasi-total de celle-ci alors
que le génocide ne cesse de s’amplifier est une violation caractérisée de l’obligation de diligence mise à
charge de l’O.N.U. tant par les règles générales du droit international (règles relatives à la prévention et la
répression du génocide, droit international humanitaire, droits de l’homme) que par les règles propres de
l’O.N.U. (Charte des N.U., engagement pris à l’égard du Rwanda avec la mise sur pied de la MINUAR).
——————
(1) A/Rés. 43/131, 8 décembre 1988, préambule, 8e considérant; A/Rés. 45/100, 14 décembre 1990, préambule, 6e considérant; sur
le droit des victimes à une assistance humanitaire, David, Principes ..., op. cit., pp. 388.
( 21 )
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Il est intéressant d’observer que cinq jours après avoir décidé de retirer 80 % des effectifs restants de la
MINUAR (après le retrait du contingent belge), le Conseil de sécurité décide le 26 avril d’augmenter le
contingent de la FORPRONU en Bosnie-Herzégovine de 6 550 hommes, les 150 observateurs militaires
et 275 contrôleurs de police civile « en sus des accroissements déjà approuvés par la résolution 908 » (1).
36. L’O.N.U. reconnaı̂t implicitement elle-même qu’elle a commis une erreur puisque huit jours après
la décision du Conseil de sécurité de retirer du Rwanda l’essentiel des effectifs de la MINUAR, le secrétaire général fait un virage à 180o et propose de ramener la MINUAR au Rwanda avec des effectifs
doublés par rapport à ceux d’origine, mais avec un mandat analogue; c’est une 4e option que l’on découvre un peu tard : ne pas intervenir dans les combats entre les F.A.R. et le F.P.R., mais protéger la population civile notamment en créant à son intention des zones de sécurité gardées par la MINUAR. Le Conseil
de sécurité se rallie à cette option avec la rés. 918 (supra § 2, 29 avril — 17 mai 1994).
À partir de l’adoption de la rés. 918, on peut probablement considérer que l’O.N.U. s’est conformée à
ses obligations internationales. Le retard avec lequel la MINUAR II est ensuite déployée semble incomber
davantage aux États qu’à l’O.N.U. proprement dite.
Il n’en demeure pas moins une responsabilité à charge de l’Organisation pour abstention à agir d’abord
en vue de prévenir le génocide avant le 6 avril 1994, puis de l’empêcher pour la période qui va du 6 avril au
17 mai 1994.
ii) L’abstention de l’O.N.U. à protéger des personnes qui se trouvaient sous sa garde
37. Il existe un certain nombre de cas précis où, selon des témoins, la MINUAR n’a pas voulu protéger
des personnes qui avaient cherché ou trouvé refuge auprès d’elle. Les cas suivants, entre autres, ressortent
du rapport KIBAT :
— cas de Félicien Ngango, vice-président du Parti Social Démocrate (PSD), qui comme d’autres dirigeants de l’opposition, bénéficiait de la protection de la MINUAR; le 7 avril 1994, le domicile de
F. Ngango est entouré par des soldats rwandais menaçants; ceux-ci laissent partir les éléments de la
MINUAR chargés de protéger cette personne et sa famille, mais ils s’opposent au départ des Ngango;
après le départ des gardes de la MINUAR, les F.A.R. attaquent la maison et s’y installent (2); on sait
aujourd’hui que la famille Ngango y a été massacrée;
— le 7 avril, « le Q.G. secteur » ordonne que « tous les réfugiés de nationalité rwandaise doivent avoir
quitté les cantonnements [de la MINUAR] pour le lendemain à 6 heures » (3); le rapport signale que les
pères salésiens des Ateliers techniques salésiens (A.T.S.) « s’opposent à la décision de l’O.N.U. et veulent
garder les réfugiés »; le Q.G. reconnaı̂t que le cantonnement des A.T.S. appartient aux pères et qu’ils
« sont les maı̂tres chez eux » (4); en pratique, l’ordre ne semble pas avoir été exécuté; il aura sans doute
fallu que des gens d’église sans arme donnent l’exemple...
— le 8 avril, deux Rwandais qui veulent se réfugier à l’hôtel Méridien où a emménagé le « P.C.
Bn » (5) sont refoulés car « l’autorisation d’accès à l’hôtel Méridien est de la compétence du gérant de
l’hôtel qui applique ses propres critères : niveau ‘social’, relations, etc » (6); les éléments présents de la
MINUAR n’interviennent pas...
— cas des réfugiés de l’École technique officielle (E.T.O.) Don Bosco à Kicukiro (Kigali) : 92 soldats
belges de la MINUAR étaient cantonnés à l’E.T.O. (7); dès le matin du 8 avril 1994, quelque
1 000 personnes viennent s’y réfugier; un lieutenant de la MINUAR (lt. Lemaire) demande s’il doit protéger les réfugiés ou seulement (sic) les pères (missionnaires expatriés). Le capitaine Choffray répond qu’il
faut protéger tout le monde (8); l’après-midi, les réfugiés de l’E.T.O. sont 1 200 (9); le 9 avril, le lt.
Lemaire signale que 73 expatriés sont à l’E.T.O.; il demande qui assurera la protection des personnes
réfugiées à l’E.T.O. quand son groupe quittera cet endroit (10); le rapport KIBAT ne mentionne pas la
réponse à cette question; le 10 avril, 147 expatriés et près de 2 000 Rwandais sont réfugiés à l’E.T.O. (11);
le 11 avril, les expatriés sont évacués par les troupes françaises (12); le bataillon belge quitte l’E.T.O. deux
heures plus tard (13), abandonnant ainsi les 2 000 Rwandais qui s’y trouvent; ce qui se passe ensuite
apparaı̂t non dans le rapport KIBAT, mais dans l’ouvrage consacré par African Rights au génocide rwan-
——————
(1) S/Rés. 914, § 2.
(2) KIBAT, op. cit., p. 16.
(3) Ibid., p. 18.
(4) Ibid.
(5) Ibid., p. 25.
(6) Ibid.
(7) Ibid., p. 41.
(8) Ibid., p. 25.
(9) Ibid.
(10) Ibid., p. 32.
(11) Ibid., pp. 38-39.
(12) Ibid., p. 44.
(13) Ibid., p. 46.
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( 22 )
dais; en fait, la majeure partie de ces 2 000 réfugiés vont être massacrés dans les minutes qui suivent le
départ des Belges; un témoin, survivant du massacre, raconte :
« We could not believe what they [les soldats belges de la MINUAR] where doing, just abandoning us
when they knew the place was surrounded by killers. They jumped into their cars very suddenly and sped
away. It still did not dawn on us that they were actually leaving. With thousands of unarmed refugees
surrounded by the Presidential Guards and the interahamwe, such a thought was unthinkable. [...] In
desperation, some of the young men threw themselves on the road to prevent them from leaving us. Some
of the Belgian soldiers took out grenades. They did not throw them into the crowd but their action
frightened everyone and people moved back from the road. [...]
As soon as the Belgian soldiers were out of the gate, the firing started. There was complete pandemonium. Some people ran out and were immediately shot by the Presidential Guards and interahamwe who
had remained outside. About fifty young men ran like mad men to the R.P.F. in Remera. But I could not
do anything since I had my wife and my baby. The attackers assembled us. [...] After we had been sitting
on the road for about an hour, a group of Ghanaian UNAMIR soldiers drove by in three vehicles.
Although we were surrounded, we cried out to them, saying : ‘Save us, save us !’ But they just passed
on (1). »
38. Il est clair que dans ces cas, la MINUAR a non seulement failli aux obligations générales qui lui
incombaient en vertu des règles déjà rappelées, mais en outre elle n’a même pas respecté son propre
mandat. Ces faits précis entraı̂nent des responsabilités individuelles (infra) mais aussi celles de
l’institution dont les personnes concernées sont les agents ou organes, à savoir l’O.N.U.; à ce titre, cette
dernière encourt une responsabilité propre.
Cette responsabilité de l’Organisation n’est cependant pas d’une nature différente de la responsabilité
générale qu’elle encourt déjà pour son abstention à agir à l’égard de l’ensemble du génocide car les sources
juridiques pertinentes restent identiques dans les deux cas. Simplement, le montant de la réclamation
adressée à l’Organisation pourrait, en l’occurrence, être individualisé en fonction du dommage spécifique
subi par la victime ou son ayant droit.
39. On observera toutefois que la responsabilité de l’O.N.U. dans ces cas particuliers s’atténuerait ou
disparaı̂trait si l’O.N.U. pouvait faire valoir une des causes classiques d’exonération de responsabilité (2), et en particulier de la force majeure; ce serait sans doute le cas s’il ressortait des circonstances de
l’espèce que le refus de protection d’une victime résulte d’un ordre non de la MINUAR, mais de l’autorité
d’un État participant. En pareille hypothèse, c’est ce dernier qui encourrait alors la responsabilité d’un tel
comportement.
Ce sont bien entendu des éléments de fait qui doivent être mis en évidence au cas par cas.
b. La responsabilité de la Belgique à l’égard du génocide rwandais
40. Quatre comportements de la Belgique seront considérés :
— l’abstention de la Belgique à agir pour prévenir ou faire cesser le génocide (i);
— l’évacuation des seuls expatriés (ii);
— le retrait du contingent belge de la MINUAR (iii);
— la demande de retrait de la MINUAR (iv).
i) L’abstention de la Belgique à agir pour prévenir ou faire cesser le génocide
41. Au moment du génocide rwandais, la Belgique avait à l’instar de tout État une obligation de moyen
consistant, comme pour l’O.N.U., à faire tout ce qui était en son pouvoir pour prévenir ou arrêter le
génocide (sur les sources de cette obligation, supra §§ 20-25). En s’en abstenant, la Belgique violait le droit
international et encourait une responsabilité de ce chef, mais elle n’était pas le seul État à devoir répondre
de cette omission. En fait, tous les États qui se sont abstenus d’agir, par exemple, en ne demandant pas au
secrétaire général ou au Conseil de sécurité de faire quelque chose pour prévenir ou mettre fin au génocide, ont violé leur devoir général de coopération pour le respect du droit humanitaire et des droits de
l’homme, c’est-à-dire, leur obligation d’assistance humanitaire; la responsabilité générale de la Belgique
dans ce domaine se confond donc avec celle de la plupart des autres États qui sont demeurés aussi passifs
qu’elle l’a été.
ii) L’évacuation des seuls expatriés
42. L’opération « Silver back » organisée par la Belgique (avec le concours de la France) (supra § 2,
11-18 avril 1994) a permis l’évacuation des ressortissants belges et d’autres expatriés résidant au Rwanda.
Au cours de cette opération, les militaires belges sont passés dans des zones où des Rwandais se faisaient
massacrer et rien n’a été fait pour protéger ces gens, alors que matériellement, les militaires belges
semblaient suffisamment équipés pour assurer cette protection.
Les militaires belges agissant comme organes de l’État, cette attitude d’abstention est imputable à l’État
belge, sans préjudice, comme on l’a déjà dit, des responsabilités particulières qu’elle peut faire naı̂tre dans
le chef des individus concernés (infra).
——————
(1) African Rights, Rwanda — Death, Despair and Defiance, London, 1995, p. 570; voyez aussi p. 1113.
(2) Cf. projet d’articles de la Commission du droit international sur la responsabilité des États, articles 29-34, Rapport C.D.I., 1996,
doc. O.N.U. A/51/10, pp. 158-160.
( 23 )
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Le refus d’assistance aux Rwandais qui se faisaient massacrer est une violation des obligations classiques d’assistance humanitaire (supra §§ 20-25).
À la différence de la responsabilité de la Belgique pour son abstention générale à prévenir ou faire
cesser le génocide rwandais (supra § 41), ici la Belgique encourt une responsabilité particulière du fait
qu’elle était présente sur le terrain et qu’elle disposait des équipements nécessaires pour assurer cette
protection. Toutefois, deux questions fondamentales se posent :
— la Belgique pourrait-elle justifier son abstention à agir par le fait que des actions de protection des
citoyens rwandais auraient pu mettre en péril l’évacuation des expatriés ? (1o)
— dans l’affirmative, cela justifiait-il que rien ne soit tenté pour sauver les Rwandais qui se faisaient
massacrer à peu près sous les yeux des militaires belges ? (2o)
1o) Le soussigné ignore quelles étaient les conditions mises par les autorités rwandaises (gouvernement en place et F.P.R.) pour autoriser l’opération d’évacuation. Pour répondre correctement à la question posée, il faudrait commencer par connaı̂tre le contenu de l’accord ou des accords conclus à cet effet
par le gouvernement belge avec les autorités locales (1).
En supposant toutefois que ces accords eussent expressément subordonné l’opération d’évacuation à la
condition formelle qu’aucune intervention humanitaire ne serait tentée au profit des populations civiles
locales — il serait étonnant qu’une telle clause figurât dans les accords... —, les modalités d’exécution de
l’opération « Silver back » apparaı̂traient comme imposées aux autorités belges; celles-ci, confrontées à
un « choix de Sophie » — sauver les Belges quitte à ne pas intervenir dans les massacres de civils ou essayer
de sauver toute victime quitte à ne pas réussir à sauver tous les Belges —, auraient été contraintes
d’accepter la première branche de l’alternative. Il n’y aurait donc pas eu de véritable consentement dans le
chef des autorités belges et on se trouverait dans un des cas d’exclusion de l’illicéité admis par le droit
international : « la détresse ».
En effet, selon l’article 32, § 1, du projet d’articles de la Commission du droit international (2).
« L’illicéité d’un fait non conforme à une obligation internationale de cet État est exclue si l’auteur du
comportement qui constitue le fait de cet État n’avait pas d’autre moyen, dans une situation d’extrême
détresse, de sauver sa vie ou celle de personnes confiées à sa garde. » (3).
Pour la Commission, le choix qui est laissé à l’État en pareille situation
« n’est pas un « véritable choix », un « libre choix », quant à la décision à prendre, car la personne agissant
pour le compte de l’État sait que, si elle adopte le comportement requis par l’obligation internationale,
elle, et les personnes qui lui sont confiées, seraient presque inévitablement destinées à périr. La
« possibilité » d’agir conformément à l’obligation internationale n’est donc, en de telles circonstances,
qu’apparente. Elle est en fait pratiquement annihilée par la situation de péril extrême qui, comme on vient
de le dire, caractérise les situations de « détresse ». » (4)
Il y aurait donc, en cas d’accord conditionnel dans les termes imaginés ci-dessus, une justification que
la Belgique pourrait faire valoir. Ce n’est toutefois pas une justification absolue : si le sauvetage des Belges
avait dû se faire au préjudice exprès de la vie de milliers de Rwandais, la justification disparaı̂trait.
Comme le souligne encore la Commission du droit international,
« [...] il faut en fait que l’intérêt sacrifié soit inférieur à celui que représente la sauvegarde de la vie de
l’organe ou des organes en détresse. Il serait inadmissible de vouloir justifier un comportement qui, pour
sauver la vie d’une personne ou d’un petit groupe de personnes, mettrait en péril l’existence d’un nombre
plus élevé d’êtres humains, ou risquerait de porter atteinte à des intérêts supérieurs d’autres États ou de la
communauté internationale dans son ensemble [...] » (5)
Comme on le voit, même dans le contexte considéré, la validité d’une décision de ne sauver qu’un
nombre limité de personnes au détriment de beaucoup d’autres en raison du lien de nationalité qui unit les
premières à leurs sauveteurs pourrait être remise en cause. De toute façon, c’est une question d’espèce sur
laquelle il est à peu près impossible d’avoir un avis définitif sans connaı̂tre tous les éléments factuels de la
cause.
2o) En admettant pourtant que la Belgique, eu égard aux circonstances de l’évacuation des expatriés,
n’aurait violé aucune obligation internationale en s’abstenant de secourir, éventuellement par la force, les
Rwandais victimes du génocide, il n’en demeure pas moins que la Belgique aurait pu, au minimum, user
de moyens diplomatiques pour simplement tenter de sauver ces personnes. Par exemple, les autorités
——————
(1) D’après le rapport KIBAT, la Belgique aurait obtenu « l’accord verbal (des F.A.R. et du F.P.R.) de pouvoir faire
atterrir ses avions dans le cadre d’une opération humanitaire », op. cit., p. 36.
(2) Organe subsidiaire de l’A.G. des N.U. chargé d’assurer la codification et le développement progressif du droit
international, A/Rés. 174 (II), 21 novembre 1947.
(3) Ann. CDI, 1979, II, 2e partie, p. 149.
(4) Ibid.
(5) Ibid., p. 151.
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( 24 )
belges, constatant ce qui se passait sur le terrain, auraient pu essayer d’intervenir auprès des autorités des
deux bords :
— soit en priant ces autorités d’agir elles-mêmes afin d’empêcher les atrocités qui se commettaient;
— soit en leur demandant d’autoriser les forces belges à intervenir impartialement au profit des seules
victimes civiles, sans distinction d’ethnie ou d’opinion politique, et sans chercher à s’immiscer dans
les combats;
— soit encore en leur proposant d’instaurer des zones de sécurité de part et d’autre de la ligne de front
où tous les civils, qu’ils soient hutus ou tutsis, pourraient chercher refuge; etc.
Confrontées à la perpétration d’un génocide, les autorités belges ne pouvaient pas se contenter de
sauver les seuls expatriés (à quelques exceptions près); elles devaient au moins réagir auprès des autorités
locales afin d’obtenir un geste de ces dernières. En s’en abstenant, la Belgique a violé ses obligations de
protection précitées et engagé sa responsabilité internationale (non exclusive de celle d’autres États également présents sur le terrain, notamment la France).
iii) Le retrait du contingent belge de la MINUAR
43. Après le massacre des 10 paracommandos, il était compréhensible que le gouvernement belge cherchât à se dégager de la MINUAR (supra § 2, 12-20 avril 1994). Mais pouvait-il le faire sans tenir compte
du point de savoir si le contingent belge serait remplacé par d’autres forces aptes à remplir le mandat
confié par l’ONU ? Encore une fois, l’obligation de coopération qui pèse sur les États pour assurer « le
respect universel et effectif » des droits de l’homme et du droit international humanitaire (supra §§ 23-25)
conduit à répondre par la négative. En décidant unilatéralement de retirer son contingent de la MINUAR
sans attendre qu’il soit pourvu à son remplacement effectif, la Belgique viole son devoir d’assistance
humanitaire.
L’accord du Secrétaire Général n’y change rien, sinon qu’il encourt de ce fait une part de responsabilité
dans ce retrait et ses conséquences.
iv) La demande de la Belgique de suspendre l’action de la MINUAR
44. La Belgique se retire de la MINUAR et demande en même temps que l’ensemble de la MINUAR
soit suspendue (supra § 2, 13 et 15 avril 1994).
Encore une fois, si l’on peut admettre que la Belgique, qui venait de payer un lourd tribut au maintien
de la paix et de la sécurité internationales, ait voulu mettre fin à son engagement, rien ne justifiait qu’elle
ait voulu aussi mettre un terme à l’ensemble de l’opération des NU au Rwanda. Il fallait au contraire que,
forte de sa connaissance et de son expérience de la région, elle usât de tous les moyens diplomatiques à sa
disposition pour tirer la sonnette d’alarme et faire prendre conscience au Conseil de sécurité de l’ampleur
du drame qui se jouait au Rwanda. C’était ce que lui imposait son obligation d’assistance humanitaire.
En s’y soustrayant, la Belgique, loin d’agir en « bon gouvernement » ou en « membre loyal » de la communauté internationale a failli à ses obligations humanitaires les plus élémentaires et engagé sa responsabilité internationale.
45. En conclusion, on constate que par leur attitude d’abord de non-prévention, puis d’abstention,
enfin de retrait à l’égard du génocide rwandais, l’O.N.U. et la Belgique ont toutes deux violé leur obligation d’assistance humanitaire que les intruments les plus fondamentaux du droit international conventionnel (convention de 1948 sur le génocide, conventions de Genève de 1949 sur le droit international
humanitaire, DUDH, Pacte relatif aux droits civils et politiques de 1966, Charte des NU) mettent explicitement ou implicitement à leur charge.
La responsabilité de ces deux sujets de droit international pour ces violations du droit international
pourrait être mise en cause tant par des États — encore que beaucoup d’entre eux, par leur passivité, ont
également violé (à un niveau moindre en raison de leur absence sur le terrain) leurs obligations de coopération dans la protection des droits de la personne — que par des individus. C’est ainsi que le Rwanda
s’efforce depuis plus d’un an d’obtenir des NU qu’elles concourent à l’établissement d’une Commission
des réclamations prévue par l’Accord de siège conclu le 5 novembre 1993 entre le Rwanda et l’O.N.U. à
propos des privilèges et immunités de la MINUAR (non publié). Cette commission peut recevoir des
plaintes individuelles. Il est significatif que l’ONU invoque des prétextes peu convaincants pour se dérober à son obligation conventionnelle de procéder à la mise sur pied de cette commission conformément au
§ 50 de l’Accord (1).
Il serait également imaginable que le Rwanda demande réparation soit à l’O.N.U. via la procédure
d’arbitrage au § 52 du même accord, soit à la Belgique par toute autre voie de droit (négociations diplomatiques, requête devant la Cour internationale de Justice, arbitrage, etc.).
Ces responsabilités internationales de l’O.N.U. et de la Belgique ne sont cependant pas élisives de
responsabilités individuelles. C’est ce qui va être examiné à présent.
52.480 — E. Guyot, n. v., Brussel
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(1) Informations personnelles du soussigné.
